Правовые основы управления социально-экономическим развитием муниципального образования

В Российской Федерации долгое время отсутствовал порядок, который регулировал бы вопросы стратегического развития территорий, в том числе на муниципальном уровне. Первый документ, который законодательно закрепил правила проведения работы по разработке стратегических планов стал Федеральный закон от 20.07.1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской федерации» (далее - Закон № 115-ФЗ). Данный закон регламентировал правовую основу для разработки и реализации стратегии экономического и социального развития страны на основе системы долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов, концепции на долгосрочную перспективу, программ социально-экономического развития и перечня федеральных программ.

В соответствии с законом № 115-ФЗ прогнозы социальноэкономического развития разрабатывались в целом по Российской Федерации в разрезе народно-хозяйственных комплексов, таких как: образование, здравоохранение, культура, сельское хозяйство, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, а также по регионам. Прогноз разрабатывался в нескольких вариантах в соответствии с воздействием внутренних и внешних политических и экономических условий, социальных и иных факторов. Прогнозы социально-экономического развития в обязательном порядке должны были включать количественные показатели и качественные характеристики внешнеэкономической и макроэкономической ситуаций, экономической структуры, научно-технического потенциала, динамики производств и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры [8, с. 6].

Законом был установлен период на какой срок утверждается прогноз и как часто можно в него вносить изменения. Прогноз на долгосрочную перспективу должен был разрабатываться раз в пять лет на десятилетний период. На основе него Правительство Российской федерации должно было организовать разработку концепции социально -экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Прогноз на среднесрочную перспективу должен был разрабатываться на период от трех до пяти лет и ежегодно корректироваться. Прогноз социально -экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывался ежегодно.

В следствии этого вышеуказанный закон был ориентирован на подготовку прогнозов и концепций развития Российской Федерации в целом и для регионов, при этом не регламентировал вопросы стратегического планирования на муниципальном уровне. При этом в ряде регионов Российской Федерации муниципальные образования приступили к разработке своих стратегических планов, для которых региональная власть устанавливала определённые методические рекомендации. Единообразный подход к разработке стратегических планов для муниципальных образований был обозначен в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ), он же признавал закон 115-ФЗ, утратившим силу.

В статье 3 Закона № 172-ФЗ закреплены основные термины и понятия, в том числе:

• 1)    стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого развития социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ;

• 2)    система стратегического планирования - механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно -правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения [5, с. 3].

В то же время, в названном законе, отсутствует регламентация важных вопросов, касающихся процесса разработки и реализации муниципальных стратегий развития. А без правильно организованного процесса разработки, согласования и принятия стратегического плана его реализация представляется весьма проблематичной. Поэтому следует констатировать, что вопреки многочисленным ожиданиям Закон 172-ФЗ практически не оказал муниципальным образованиям необходимой методической помощи с точки зрения практической организации процесса стратегического планирования.

В качестве другого важного документа последнего времени следует назвать Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года». В соответствии с Разделом III п. 7 Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года (далее - Основы) для достижения целей государственной политики регионального развития необходимо решение следующих приоритетных задач:

• а.    инфраструктурное обеспечение пространственного развития экономики и социальной сферы РФ посредством: определения основных направлений изменения пространственной структуры экономики РФ и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегий пространственного

развития РФ, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов РФ и муниципальных образований;

• б.    привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местных уровнях посредством: обеспечения взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования.

• в.    совершенствование механизмов стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала посредством предоставления грантов из федерального и регионального бюджетов соответственно субъектам РФ и муниципальным образованиям, достигшим наиболее высоких темпов наращивания собственного экономического потенциала и снижения уровня дотационных территорий;

• г.    уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ, совершенствование их финансового обеспечения и организация эффективного исполнения указанных полномочий (с максимальным привлечением населения к участию в государственном и муниципальном управлении) посредством введения дополнительных механизмов привлечения граждан РФ к участию в государственном и муниципальном управлении, повышения их гражданской ответственности при решении вопросов социально-экономического и политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов [8, с. 7-8].

В разделе IV Основ в п. 8 закреплено, что результатами реализации государственной политики регионального развития должны стать:

• а.    сокращения различий в уровне и качестве жизни граждан РФ, проживающих в различных регионах, а также в городах сельской местности;

• б.    сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов;

• в.    достижение необходимого уровня инфраструктурой обеспеченности всех населенных территорий РФ;

• г.    повышение уровня удовлетворённости населения деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ [8, с. 9].

Таким образом, важность цитируемого документа по исследуемой теме состоит, с одной стороны, в закреплении нормы о необходимости наличия муниципальных стратегий; с другой стороны - во взаимоувязке территориального и стратегического планирования на уровне регионов и муниципальных образований.

Помимо сказанного, большой интерес вызвал еще один документ – Решение Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации РФ на тему «Стратегическое планирование на муниципальном уровне как механизм долгосрочного развития территорий» от 02.02.2017 № 3.2-14/1, принятое по результатам заседания на обозначенную тему, проведённого 17.11.2016 [7, с. 80]. В документе отмечено, что «на сегодняшний день эффективное функционирование системы стратегического планирования имеет ключевое значение в развитии государства, поскольку позволяет решать задачи повышения качества жизни населения, роста экономики и обеспечения безопасности страны» [6, с. 1]. Что касается Закона 172-ФЗ, по мнению членов Совета «закрепляя полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, Федеральный закон не установил обязательного требования по принятию документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне муниципального образования. Далее в Решении говорится о том, что во многих муниципалитетах сегодня уже разработаны те или иные документы стратегического планирования: стратегии социально-экономического развития муниципального образования, прогнозы социальноэкономического развития муниципального образования, муниципальные программы. И те «муниципальные образования, в которых качественно поставлена работа по стратегическому планированию, добиваются высоких показателей уровня социально-экономического развития и обладают большей инвестиционной привлекательностью» [6, с. 1].

Члены Совета считают, что сегодняшняя «система стратегического планирования как в целом, так и применительно к муниципальному уровню стратегического планирования является неоднородной. Одной из основных причин такой неоднородности является отсутствие ряда документов стратегического планирования вышестоящего уровня, прежде всего, документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне. Органы местного самоуправления не имеют четких целевых и методических ориентиров для разработки собственных актов. Важнейшим вопросом сегодня является организация методического обеспечения процесса стратегического планирования на местном уровне» [6, с. 2-3].

Как указано Решении, «совершенствованию стратегического планирования может способствовать инициатива населения муниципального образования по определению главных стратегических ориентиров развития. Это повышает легитимность процесса стратегического планирования на местах, поскольку дает возможность местному населению непосредственно участвовать в выражении своих долгосрочных интересов» [6, с. 3]. В документе также рекомендуется при разработке собственных муниципальных стратегий учитывать позитивный опыт, в том числе зарубежный - например Республики Беларусь.

Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» установил требования к стратегиям социально-экономического развития субъектов РФ в целях обеспечения разработки программ комплексного социально-экономического развития. При этом, следует упомянуть Распоряжение Правительства РФ от 13.01.2017 № 147-р «О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации». В разделе II п. 1.1. этого документа речь идет об обеспечении согласованности процесса планирования социально-экономического развития муниципального образования. В качестве необходимых мер называется подготовка, согласование и утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования и плана по её реализации [8, с. 10].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время работа по стратегическому планированию на муниципальном уровне является обязательной на территории нашей страны. При этом речь должна идти не о разработке неких документов исключительно в недрах муниципальной администрации, а о реальном стратегическом выборе всего муниципального сообщества. То есть на всех этапах разработки и принятия муниципальной стратегии к процессу должны быть привлечены представители и населения, и деловых кругов [8, с. 10]..