Правовые основы взаимодействия полиции Российской империи с другими государственными органами (XIX - начало ХХ вв.)

После образования в 1802 году Министерства внутренних дел, в его подчинение перешли все полицейские органы империи1. Манифест об образовании МВД определял основные направления его деятельности и принципы взаимодействия с другими государственными учреждениями.

Министерство внутренних дел было многофункциональным органом. В его сферу входили проблемы развития государственной промышленности, строительства, сельского хозяйства, организация переселения крестьян, обеспечение запасов продовольствия. В ведении МВД было также организация медицинского обслуживания населения, ветеринарный надзор. Это определяло необходимость взаимодействия практически со всеми органами центрального управления и их местными учреждениями2.

Основной нормативной базой, регулировавшей построение, функции, права и обязанности полицейских учреждений в сфере взаимодействия с другими государственными органами были Учреждения для управления губерний 1775 г., Устав благочиния 1782 г. и Манифест об образовании Министерства внутренних дел, Общее учреждение министерств.

В XIX – начале XX вв. получили развитие различные формы и направления взаимодействия полиции с другими государственными органами.

Подавление мятежей и охрана общественного порядка . С принятием Манифеста об учреждении министерства полиции от 25 июня 1811 г³. министр полиции стал наделяться в чрезвычайных обстоятельствах правом вызова войск, дислоцировавшихся в губерниях для оказания содействия полиции⁴.

Регламентированию вопросов использования внутренней стражи для оказания содействия полиции было посвящено "Положение для Внутренней Стражи" от 3 июля 1811 г.

Существовали также наставления, регламентировавшие различные аспекты совместных действий полиции и армии. Так, наставление о гарнизонной службе 1819 г. регулировало взаимные права, обязанности полиции и армейских чинов при оказании воинскими частями помощи в задержании и сопровождении правонарушителей5.

Указ об учреждении корпуса жандармов от 28 апреля 1827 г. регулировал, в частности, вопросы взаимодействия полиции и армии. Жандармских офицеров ставили, как правило, во главе воинских подразделений, выполнявших задачи борьбы с преступностью, подавления крестьянских восстаний, бунтов6.

Большую роль во взаимодействии полиции и армии играл "Наказ чинам и служителям земской полиции" от 3 июня 1837 г., согласно которому увеличивался круг лиц, которые имели право призывать войска в чрезвычайных ситуациях. К их числу стали относиться некоторые чины полиции. Здесь же содержались рекомендации по использованию войск. Необходимо отметить, что ранее таким правом обладал только губернатор. Важное значение имели «Правила о местностях, объявленных состоящими на военном положении» от 18 июня 1892 г.

Для разрешения одного из трудных вопросов - порядка применения оружия армией против гражданского населения было принято Наставление военным начальникам в случаях употребления войск для усмирения народных волнений и беспорядков от 4 сентября 1861 г.7 Это Наставление, а также принятый ранее Временный наказ уездным полициям составили правовую основу использования войск, определили пределы власти должностных лиц гражданской администрации и военных начальников, подробно регламентировали порядок применения оружия военными командами, обеспечили однообразие и единство действий администрации, полиции и войск в чрезвычайных случаях8.

• 3 октября 1877 г. было утверждено мнение Государственного совета в Правилах, определяющих порядок призыва войск для содействия

гражданским властям9. В них описывались случаи призыва войск, был расширен круг лиц, которые имели право призывать войска, уточнялся порядок написания требования о призыве и т.д.

Говоря об использовании вооруженных сил для наведения порядка надо отметить, что был принят ряд нормативных актов, устанавливающих границы уголовной и иной ответственности военнослужащих, применявших оружие. К ним относились: Закон о невменяемости смертоубийства при употреблении оружия воинскими чинами, призванными для содействия гражданскому начальству от 25 декабря 1879 г.10, Закон о правилах употребления полицейскими и жандармскими чинами в дело оружия от 10 октября 1879 г.11

В начале XX века изменился характер революционной борьбы. Теперь полиции и войскам приходилось вести борьбу с восставшими, оказывавшими совместное вооруженное сопротивление. Это потребовало совершенствования законодательства. 17 февраля 1906 г. император подписал документ "Об изменении правил о призыве войск для содействия гражданским властям"12. Этот нормативный акт существенно конкретизировал и детализировал правила, содержавшиеся в ранее изданных законах. Необходимо отметить, что этот документ учитывал накопленный опыт борьбы с организованным вооруженным сопротивлением в 1905 году. Им руководствовались вплоть до февральской революции 1917 года.

В 1905 г. были внесены дополнения в действовавшее законодательство. Так 29 ноября 1905 г. императором был подписан указ «О предоставлении местным властям права прибегать к применению чрезвычайных мероприятий в случаях прекращения или замешательства в сообщениях железнодорожном, почтовом и телеграфном». Он значительно расширял права полиции и позволял генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам самим вводить на вверенной им территории положение чрезвычайной или усиленной охраны. Однако право отмены принятых местными властями мер принадлежало министру внутренних дел.

Существенное дополнение в законодательство было внесено с принятием «Правил чрезвычайной охраны на железных дорогах» от 14 декабря 1905 г. С этого времени Министерство путей сообщения получило полномочия создавать на железной дороге особый комитет по охране железной дороги под председательством начальника (управляющего) дорогой.

В 80-е годы страну захлестнула волна терроризма. Необходимо было усилить полицию и ее взаимодействие с другими органами, проведя реорганизацию.

Серия террористических актов, убийства чиновников, управляющего III отделением и императора Александра II вынудили власть принять решение о расширении прав МВД. Согласно Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.13 устанавливался правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции.

Одним из основных документов, регулировавшим обязанности полиции, был "Устав предупреждения и пресечения преступлений"14.

Отличительной чертой Устава было то, что при общей кодификации законов за его основу был взят изданный в 1782 г. "Устав благочиния или полицейский", дополненный последующими полицейскими узаконениями. Устав после изменений и дополнений 1842, 1857 и 1876 гг. в мало измененном виде действовал до 1917 года. Система Устава осталась неизменной. Он делил полицию безопасности на публичную и частную. В нем говорится о предупреждении и пресечении преступлений против веры, преступлений против общественного порядка и учреждений правительства

(высшая полиция безопасности), преступлений против личной безопасности и против имущества (низшая полиция безопасности), беспорядков при увеселениях и забавах, явного соблазна и разврата в поведении (полиция нравственности).

"Устав предупреждения и пресечения преступлений" в конце XIX -начале XX вв. не соответствовал экономическим, политическим отношениям в обществе, современным представлениям о роли и функциях полиции. Содержание данного нормативного акта вызывало массу противоречий. Полное применение Устава привело бы к столкновению органов полиции с другими государственными органами. На деле половина статей Устава не применялась. Существенными недостатками, с точки зрения И. Е. Андреевского, было то, что "полиции ... предписывалось вникать во все части государственного устройства и управления, держать все под неусыпным контролем"15.

Раскрытие и расследование преступлений . Существенное дополнение в действовавшее законодательство было внесено с принятием решения Общего собрания Первого и Кассационного Департаментов Правительствующего Сената от 25 мая 1871 года за № 143. Оно разграничивало обязанности полицейского начальства и прокуратуры в части направления прокурорами распоряжений для чинов полиции¹⁶.

Большую роль в установлении форм и сроков сообщения становыми приставами другим органам о совершенном преступлении играла инструкция полицейским урядникам от 19 июля 1878 г. К числу органов, которым они должны были направлять сообщения относились прокуратура, суд. Здесь же огаваривался момент передачи уголовного дела от урядника судебному следователю.

17 октября 1894 г. издается Определение Соединенного присутствия Первого и Кассационного департаментов Правительствующего Сената за №

7515. Данный нормативный акт устанавливал: круг лиц из числа чинов полиции, которым прокуроры могли давать распоряжения; формы обращения прокуроров к полиции и сообщений полиции, направляемых прокурорам17.

Важное дополнение в статьи 485-487 Устава уголовного судопроизводства было внесено с изданием министром юстиции по согласованию с министром внутренних дел циркуляра от 2 марта 1900 г. С этого времени прокурор мог сообщать полицейскому начальству о необходимости привлечения к ответственности чинов полиции за совершения правонарушения независимо от его важности. Надо отметить, что до этого прокурор мог выносить такие предложения только в случае важных злоупотреблений.

При выполнении своих задач полиция руководствовалась нормативными актами, издававшимися судебными органами. Так, во время дознаний околоточные надзиратели исполняли статьи 253 и 254 Устава уголовного судопроизводства, указанные в инструкции прокурора Московской судебной палаты18.

Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г. более детально регламентировала способы и средства их взаимодействия с прокурорами и судебными следователями. Она устанавливала формы: сообщений, направляемых полицией; поручений, отдаваемых прокурорами, следователями и т.д.19

Согласно «Учреждениям для управления губерний» 1775 г., в городах губерний начальником полиции являлся полицмейстер. Полицейское присутствие составляли два ратмана и частные приставы, выбранные от города под председательством полицмейстера. В уездных городах вместо полицмейстера эту деятельность осуществлял городничий. В провинциальных городах исполнительная полиция также производила следствие и судопроизводство.

8 июня 1860 года был издан Указ правительствующему Сенату об отделении производства следствий по преступлениям и проступкам, "подлежащим рассмотрению судебных мест" от полиции. К Указу прилагались три законодательных акта. Один из них - "Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключить в себе преступление или проступок". В нормативном акте указывалось на необходимость отделения следственной части от полиции в 44 губерниях.... «Оставить за полицией расследование по маловажным преступлениям и проступкам, "которые представлены разбору и суждению самих полицейских властей, а так же и первоначальное дознание о происшествиях, кои могут, по связи с преступлением более важным, подлежать рассмотрению мест судебных»20.

Таким образом, с образованием в 1860 году института судебных следователей полиция была отстранена от предварительного следствия, а после издания Судебных уставов 1864 года судебно-следственные функции были полностью изъяты из ведения полиции. Министерство внутренних дел во взаимодействии с Министерством юстиции координировали всю эту работу.

Участие в осуществлении судопроизводства . По предложению Государственного совета, обсуждавшего вопрос о деятельности уездной полиции в Империи, в связи с большим кругом и важностью задач, возложенных на полицию, ей было предоставлено право взаимодействия с полицейскими и "прочими не только равными себе, но и высшими учреждениями других уездов и губерний", минуя губернское правление²¹. К числу этих учреждений относились тюрьмы, суды, военные части, финансовые органы и т.д.

Вышеназванными нормативными актами на земскую полицию были возложены, кроме текущих полицейских задач, также дела по полицейским

(административным) проступкам, жалобы на постановления мирских обществ, судебные дела (предварительное следствие, бесспорные взыскания). Впоследствии И.Е. Андреевский говорил, "эта обширная деятельность оказалась ей не по силам"22.

Более ясно, чем прежде, в Положении о земской полиции 1837 года устанавливался порядок ее взаимодействия с другими государственными учреждениями.

Недоверие со стороны самодержавия к органам местного самоуправления, их слабость и соединение на уездном уровне полиции и администрации в одном органе - уездном земском суде были причинами наделения полиции большим количеством административно-хозяйственных функций

Согласно «Учреждениям для управления губерний» 1775 г., в городах губерний начальником полиции являлся полицмейстер. Полицейское присутствие составляли два ратмана и частные приставы, выбранные от города под председательством полицмейстера. В уездных городах вместо полицмейстера эту деятельность осуществлял городничий. В провинциальных городах исполнительная полиция также производила следствие и судопроизводство.

С начала и до середины XIX века правительство основное внимание сосредоточило на укреплении власти и взаимосвязи полицейских, судебных органов в сельской местности, повышении эффективности их карательных функций против нарастающего недовольства своим положением со стороны крестьян. На решение этих проблем и был направлен утвержденный в июне 1837 года закон, который ввел в действие "Положение о земской полиции".

Во время издания "Положения о земской полиции" был принят "Наказ чинам и служителям земской полиции" от 3 июня 1837 г., в котором давалось определение обязанностей земской полиции. «Обязанности земской полиции, как и всякого полицейского управления, разделяются на две главные части:

исполнительную, к коей относятся как самое исполнение, так и наблюдение за точным исполнением законов и особых повелений правительства, и судебно-полицейскую, к которой принадлежат: принятие мер для прекращения возникающих беспорядков и предупреждения возобновления оных в будущем»23.

25 декабря 1862 года были изданы "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний"24. Основой этого закона стали положения "Учреждения для управления губерний" (1775 г.), "Устава благочиния или полицейского" (1782 г.) и "Положения о земской полиции" (1837 г.). Говоря о "Временных правилах" 1862 г. необходимо отметить, что в законы 1775, 1782 и 1837 гг. были внесены некоторые изменения и дополнения, важные для организации полиции и ее взаимосвязи с другими учреждениями на новых началах.

В соответствии с новым законом земский суд заменялся общим присутствием уездного полицейского управления, которое возглавлял исправник. В него входили: помощник исправника; заседатели от дворян и сельских жителей.

Недостатки в организации взаимодействия полиции с другими органами выражались в многосложности ее обязанностей, а также в отсутствии единства руководящей власти, то есть, полиция выполняла требования не только своего начальства, но и распоряжения судебных и финансовых органов, мировых судей, фискальных учреждений, земской, городской управы и т.д. По мнению А.И. Елистратова "Общая полиция у нас должна быть готова всегда к услугам всех ведомств; к ней должны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредственно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию"25.

Правовое регулирование деятельности полиции и ее взаимосвязи с другими органами России отличалось целым рядом значительных недостатков. Компетенция, обязанности и основные направления взаимодействия полиции с другими органами не систематизировались, представляли механическую сумму законоположений, копившихся столетие.

Законодательство, регламентирующее организацию взаимодействия судебных, полицейских, тюремных, финансовых, прокурорских органов и армии не соответствовало реальному положению дел и требовало коренного обновления.

В начале XX века появляются неофициальные частные издания сборников полицейских законов26, которые в какой-то мере устраняли пробел в Своде законов, отмеченный А. А. Лопухиным: "... Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы...". Это облегчало задачу чинам полиции по изучению руководящего законодательства о полиции и формах ее взаимосвязи с другими органами.

Исполнение наказаний и сопровождение заключенных . Необходимо отметить, что отдельные проблемы взаимодействия полиции и армии в сопровождении ссыльных затрагивались в «Расписании этапов для препровождения ссыльных в Сибирь» от 27 февраля 1824 г.

Закон 30 мая 1884 г. устанавливал возможность использования воинских частей для наведения порядка в местах лишения свободы при недостаточности полицейских сил 27.

Существовал ряд нормативных актов, регулировавших взаимодействие полиции и тюремных учреждений. По всей России распространилась практика составления инструкций для каждой тюрьмы. К их числу можно отнести положение о должности смотрителя тюремного замка в Москве от 1804 г., инструкцию главному надзирателю Веленского тюремного замка 1821 г.28 В 1852 г. была принята Инструкция смотрителя тюремного замка. Они определяли штат тюрем, разграничивали обязанности тюремного персонала и полицейских органов.

Сбор налогов. Большую роль в регулировании финансовых и других взаимоотношений крестьян и помещиков стал играть закон об учреждении должности мировых посредников от 19 февраля 1861 г. ²⁹

Существенное значение для определения форм взаимодействия полиции с окружными акцизными управлениями имело Высочайше утвержденное положение о питейном сборе, изданное 4 июля 1861 г.30

• 4 мая 1892 г. издается циркуляр министра внутренних дел, на основании которого полиция стала взаимодействовать с податными инспекторами по вопросам взыскания недоимок.

Регулирование правоотношений между рабочими и фабрикантами . В соответствии с Высочайше утвержденными мнениями Государственного совета от 12 июня 1884 г. и 3 июня 1886 г. создается новый орган министерства финансов – фабричная инспекция. В деятельности этого органа нашло отражение взаимодействие полиции с финансовыми органами по вопросам регулирования правоотношений между рабочими и фабрикантами, установления внутренних правил на фабриках, заводах³¹.

Большую роль в регулировании вопросов применения законодательства о труде рабочих играло Положение от 7 июня 1899 г., согласно которому создавался коллегиальный орган - Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие. В состав Присутствия входили высшие должностные лица Департамента полиции, министерства финансов, жандармерии, фабричной инспекции.

Участие в работе по реформированию государственного аппарата . Во исполнение повеления Александра II от 18 марта 1858 года в МВД были изучены причины несостоятельности полиции и ее взаимодействия с другими учреждениями ввиду "предстоящего крестьянского дела"³². Для исследования этих вопросов была создана комиссия, состоявшая из представителей нескольких министерств: внутренних дел, государственных имуществ и юстиции. В результате работы комиссия пришла к выводу о том, что основной причиной неэффективности работы полиции и ее взаимодействия с другими органами является наделение полицейских самыми разнородными обязанностями, не связанными непосредственно с охраной порядка. Во многом это было связано со смешением следственной, хозяйственно-распорядительной деятельности, что вызывало недоверие у простого народа.³³.

Комиссией были выработаны предложения. Среди них было предложение об отделении следственной полиции от исполнительной. Для разрешения споров между помещиками и крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, планировалось создать "учреждения, отделенные от прежних судебных установлений и независимые от полиции"34. К числу таких учреждений должны были быть отнесены уездные расправы, под руководством уездного начальника. Это предложение противоречило теории и практике западных государств, в соответствии, с которыми полномочия по рассмотрению споров относились к компетенции суда. Поэтому законодателем оно не было принято.

В Высочайшем повелении от 25 марта 1859 года имелись исходные основополагающие положения, касающиеся реформы полиции и последующих законодательных актов, в которых должен был быть подготовлен новый всеобъемлющий закон, регулировавший все стороны организации и взаимодействия органов полиции с другими учреждениями в новых условиях. "Власть судебная" должна быть отделена от "власти исполнительной". Последнюю нужно "ограничить исключительно полицейскими обязанностями"35.

27 марта 1858 года при МВД была создана комиссия "для составления проектов узаконений об уездном полицейском управлении и об учреждении для разбора недоумений и споров между помещиками и крестьянами". К ее целям деятельности относилось подготовка законодательства о судах и полиции. Для этого 18 апреля 1859 года в комиссию вошел С. И. Зарудный, который в течение двух месяцев за границей изучал судопроизводство и судоустройство европейских государств: Италии, Франции, Швейцарии. Кроме С. И. Зарудного в комиссию вошли Н. М. Колмаков, Н. И. Стояновский, В. А. Арцимович.

С. И. Зарудный считал необходимым учитывать западноевропейский опыт и ускорить разделение полиции на судебную, расследующую преступления и исполнительную, поддерживающую общественный порядок. В этом разделении "заключается главнейшее средство" исполнения повеления от 25 марта 1859 года об отделении "полиции от суда: ибо до тех пор, пока производство следствий и вообще часть судебной власти останется за исполнительной полицией, все усилия правительства к улучшению этой части будут тщетны". Розыск преступников "должна осуществлять полиция без процессуальных формальностей"36.

Участие в осуществлении цензурных функций. Говоря о взаимодействии полиции и министерства народного просвещения необходимо отметить их цензурную деятельность.

Цензура в России подразделялась на внутреннюю (рассматривала издания, выходившие на территории Российской империи на любых языках) и иностранную (ее контролю подлежала печатная продукция, ввезенная в страну).

В манифесте “О разделении государственных дел на особые управления” от 25 июля 1810 г. к ведению министерства полиции отнесены “дела по цензурным установлениям”, ко второй экспедиции -типографии, дела о книгах, противным нравственности и общим постановлениям, о “ложных слухах, разглашениях, пасквилях, сочинении подложных бумаг и тому подобном”.

Более того, с 1811 г. в ведении министра полиции оказались не только “наблюдение, чтоб не обращались книги, журналы, мелкие сочинения и листки без установленного от правительства дозволения”, но и обязанность следить за внутренним содержанием издаваемых произведений печати. Возникла своего рода цензура, имевшая общие задачи с цензурными комитетами министерства народного просвещения. Был учрежден особый комитет “по цензурной ревизии”37. Органы цензуры полиции и министерства народного просвещения признавали “неприличным, чтобы в ведомостях помещаемы были суждения о служащих или уволенных со службы чиновниках”, делалось распоряжение “не пропускать ничего относящегося до правительства, не испросив прежде на то согласия от того министерства, о предмете которого рассуждается”38.

В 1858 г. право выдавать разрешения на открытие частных типографий, литографий и подобных им заведений передано обер-полицмейстерам (в столицах), губернаторам, градоначальникам.

Кроме того, Министерство полиции имело некоторые права по контролю за цензурой, так как оно должно было наблюдать, чтобы в обществе не обращались книги, которые, «хотя и пропущены цензурою, подавали повод к превратным толкованиям, общему порядку и спокойствию противным». В таких случаях министр полиции должен был взаимодействовать с министром народного просвещения и представить свое мнение на Высочайшее усмотрение. Министр народного просвещения давал разрешение на открытие типографии после получения согласия министра полиции. Цензурные комитеты министерства просвещения доставляли в министерство полиции сведения о книгах, одобряемых к печати, но в то же время они не разрешали к печати без дозволения полиции никаких частных объявлений.

С 1828 г. согласно третьего цензурного устава39 общий надзор за действиями внутренней и иностранной цензуры осуществляло Главное управление цензуры. Оно следило за точным исполнением устава. Высшую цензурную инстанцию возглавлял министр народного просвещения, в ее состав входили товарищ министра, представители от министерств внутренних и иностранных дел и президенты Российской Академии (до 1841г.), Академий наук и художеств. С 1839 г. на заседаниях управления присутствовал начальник штаба корпуса жандармов. Новый устав был сравнительно более мягкий, который предписывал принимать “за основание явный смысл речи, не дозволяя себе произвольного толкования оной в дурную сторону” (§ 6), не делать “привязки к словам и отдельным выражениям” (§ 7), не входить “в разбор справедливости или несправедливости частных мнений и суждений писателя” (§ 15). Дозволялось “всякое общее описание или сведение касательно истории, географии, статистики России” (§ 10).

Однако в уставе указывалось, что “рассуждения о потребностях и средствах к улучшению какой-либо отрасли государственного хозяйства в империи, когда под средствами разумеются меры, зависящие от правительства, и вообще суждения о современных правительственных мерах не пропускаются в печать” (§ 12). Таким образом устав давал простор произвольным толкованиям некоторых чиновников, воспитанных практикой предыдущих лет.

Развитие полиции России и ее взаимодействия с другими органами, а также правового регулирования совместной деятельности говорит о том, что их компетенция, законодательная база полностью соответствовали практике полицейского государства.

Для российской полиции и ее нормативной базы оставались характерны:  смешение чисто полицейских и судебных функций, раздробленность полицейских сил по борьбе с преступностью.

Необходимость реформы была очевидна: дальнейшая специализация полицейской деятельности, выделение из полиции судебной власти, создание соответствующей новым условиям нормативной базы.

В рассматриваемый период было принято много нормативных правовых актов, касающихся деятельности полиции. Однако о взаимодействии полиции с другими государственными органами было издано значительно меньше. Это было обусловлено тем, что многие законы, подзаконные и иные нормативные акты не успев быть принятыми утрачивали свою актуальность.