ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С СУДЕБНОЙ СИСТЕМОЙ РФ

В периоды серьезных кризисов в стране усиливается значение таких органов, как прокуратура, которые могут следить за правильностью и неуклонностью исполнения законов. Эта мысль подтверждается историческим опытом России.

После свержения монархии и установления в России Советской власти некоторое время считалось, что государство может обойтись без прокуратуры. Был издан Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 № 1 «О суде», в соответствии с которым упразднялись ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры [22].

Но неизбежно пришло понимание, что с преступностью быстро покончить не удастся, поэтому в 1922 году на сессии ВЦИК принимается Уголовно-процессуальный кодекс. Прокуратура становится органом дознания. По делам о контрреволюционных преступлениях прокуроры могли вести даже предварительное следствие [19].

Положение о прокурорском надзоре было принято на III сессии ВЦИК 26 мая 1922 года. Положение законодательно закрепляло независимый статус прокуроров от губернских исполкомов (местных органов власти). Хотя, следует заметить, что независимость эта была не полной. У прокуроров, например, не было права на обжалование в суд любых, даже противоречащих законам, решений исполкомов. Такое положение ослабляло позиции прокуратуры и позволяло советской бюрократии принимать незаконные решения в свою пользу [18].

Тем не менее, развитие прокурорского надзора продолжалось. В 1923 году прокуратура входит в систему судебных органов, так как создается Прокуратура Верховного Суда СССР [18]. У прокуратуры появляются большие полномочия, включая законодательную инициативу. Прокуратура также имела право приостанавливать исполнение судебных решений и приговоров коллегий Верховного Суда СССР.

В дальнейшем прокуратура выделяется в отдельный орган власти, вне судебной системы. В Постановлении ЦИК № 84 и СНК Союза ССР № 2621 17.12.1933 года было утверждено решение об учреждении Прокуратуры СССР, а прокуратура

Верховного Суда упразднена [24]. Прокурор Союза ССР назначался на должность ЦИК СССР, и отчитывался о своей работе только перед Центральным исполнительным комитетом, Советом народных Комиссаров СССР и Президиумом ЦИК СССР. Такое положение давало независимость Прокурора СССР от других государственных органов [17].

Все конституции советского времени содержали статьи, регламентирующие связь прокуратуры с судебной системой. Так, в первой Конституции СССР, принятой в 1924 году в седьмой главе «О Верховном Суде СССР» было упоминание о Прокуроре Верховного Суда СССР. На Прокурора Верховного Суда возлагались обязанности: давать заключение, поддерживать обвинение. И если прокурор был не согласен с решениями пленарного заседания, он мог опротестовывать их в Президиум ЦИК СССР.

В дальнейшем Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. содержат отдельную главу под названием «Суд и прокуратура». Конституцией СССР 1936 года впервые в России были закреплены положения о прокурорском надзоре на высшем уровне. Можно сказать, что с принятием Конституции СССР 1936 г. и, во многом повторяющей положения Союзной, Конституции РСФСР 1937 года окончательно закрепился правовой статус советской прокуратуры.

Необходимо отметить, что свирепствующая в тот период система внесудебных репрессий противоречила Конституции СССР, а судьи не являлись независимыми от партийных и государственных органов. Прокурорские работники не могли контролировать расследования уголовных дел, связанных с политическими преступлениями [20]. Не отрицая определенной доли вины прокуратуры в репрессиях, можно, тем не менее, отметить, что некоторые работники прокуратуры, невзирая на опасность репрессий против них самих, пытались обеспечивать соблюдение прав человека. Но такие попытки достаточно жестоко пресекались. Об этом свидетельствуют многочисленные репрессии в рядах сотрудников прокуратуры, в том числе — расстрелы [16].

Во время Великой Отечественной войны Прокуратура продолжала свою работу в соответствии с Указом Президиума

Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» [23].

В 50-х годах двадцатого века прокурорскому надзору за соблюдением законов и охраной прав советских граждан стало уделяться больше внимания. В 1955 году издается Указ Президиума Верховного Совета СССР, которым было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР». В соответствии со ст. 1 этого положения Генеральный прокурор СССР обязан был осуществлять надзор за неукоснительным исполнением законов министерствами и подведомственными им учреждениями, а также гражданами СССР [23].

В последующие годы положение прокуратуры становится все более независимым от судебных органов и органов власти. Конституция РСФСР 1978 года уже включала главу «Прокуратура», в которой был раздел «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор». 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР» [15].

С середины 70-х годов прошлого века прокуратура имела строгую централизованную систему управления. Положения о прокуратуре были внесены в Конституцию СССР, которая была принята 7 октября 1977 г. Глава 21 «Прокуратура» содержала пять статей (ст. 164–168). Ни в одной из действовавших ранее Конституций не отводилось столь значительное место прокуратуре в системе органов государства.

В период активного реформирования государства в 90-х годах прошлого века, роль и место прокуратуры также подверглось изменениям. В 1992 году прокуратура преобразовывается в многофункциональную, или смешанную модель, к основным функциям которой стали относится как реализация надзорной деятельности, так и осуществление уголовного преследования. В проекте Конституции РФ, предложенной действовавшим в тот период Президентом Б. Н. Ельциным, статью о прокуратуре предполагалось поместить в главе «Правосудие». Конституционная комиссия предложила закрепить статью о прокуратуре в главе «Судебная власть», этот вариант впоследствии и был принят. Генеральная прокуратура РФ хотела, чтобы прокуратуре была отведена отдельная глава, но этот вариант тогда был отвергнут. Таким образом, в ст. 129 Конституции РФ появилась часть о том, что для определения полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры должен быть принят отдельный федеральный закон, что и было выполнено в 1992 году [8].

В 2001 году на Всероссийском совещании прокуроров, Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении заметил, что: «Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти» [26]. В конечном итоге в 2014 году был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 №2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [7] в главу 7 Конституции РФ, которая стала называться «Судебная власть и прокуратура».

Нужно сказать, что при обсуждении указанного закона разногласий по поводу внесения в название главы 7 упоминания о прокуратуре не было.

В октябре 2013 года Президент внес в Госдуму проект закона о поправке к Конституции РФ. Проектом предлагалось изменить конституционное регулирование правового статуса прокуратуры РФ. В частности, закрепить нормы, что не только Генеральный прокурор РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению президента, но по этой же процедуре и его заместители; прокуроры субъектов РФ — Президентом РФ по представлению Генерального прокурора, согласованному с региональными властями; прокуроры специализированных структур, осуществляющих надзор за соблюдением законности в природоохранной сфере, в исправительных учреждениях, на особо режимных объектах, военные прокуроры — Президентом РФ.

В рамках этих новелл изменялось и наименование конституционной главы: вместо «Судебная власть» — «Судебная власть и прокуратура».

Выступивший с содокладом Владимир Плигин («Единая Россия») заявил, что «выведение на конституционный уровень вопросов организации прокуратуры несомненно будет способствовать повышению статуса органов прокуратуры Российской Федерации». Исходя из этого, профильный комитет рекомендовал одобрить законопроект в первом чтении.

Закон о поправке в Конституцию «О Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ» был одобрен в целом конституционным большинством. Отметим, что «за» проголосовали 100 % фракций ЕР и ЛДПР. Единодушие фракции СР нарушили проголосовавшие «против» Дмитрий Гудков, Валерий Зубов, Николай Левичев и Илья Пономарев, еще девять человек в голосовании не участвовали. Дисциплинированная фракция КПРФ единогласно высказалась против, как и было заявлено [21].

В том же ноябре 2013 года закон получил одобрение Совета Федерации, а к началу февраля 2014 года — необходимого числа субъектов РФ. 6 февраля Закон РФ о поправке в Конституцию РФ «О Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ» был официально опубликован и вступил в силу.

Итак, сегодня Прокуратура в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ [1] и Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Сегодня Прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов. В задачу этих органов входит осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории [27].

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П [9] отметил, что при определении статусных характеристик прокуратуры законодатель должен учитывать и исторически сложившееся понимание его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций (абз. 1 п. 3 мотивиров. части). Контрольная функция выполняется всеми органами государственной власти в рамках, закрепленных за этими органами компетенций. Такой вывод вытекает из позиций, ранее высказанных Конституционным Судом РФ [10, 11, 12, 13].

Исходя из текста, указанного Постановления №2-П, можно сделать вывод о том, что функция надзора за исполнением законов является «самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства» (абз. 4 п. 3 мотивиров. части). Эти положения дают возможность обособить прокурорский надзор в системе государственной власти. Отделить его надзорные функции от функций иных органов, со схожими задачами по защите конституционных прав личности.

Защита прав граждан, интересов государства через систему судебных органов является наиболее эффективной мерой прокурорского реагирования.

При взаимодействии с судебными органами прокуратура руководствуется требованиями ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законодательными актами, в том числе процессуальными кодексами.

УПК РФ [3] предоставляет доступ к участию в процессе на стороне обвинения должностным лицам прокуратуры с правами и компетенцией, предусмотренной как самим УПК РФ, так и Законом о прокуратуре. Состязательность сторон — главный принцип уголовного судопроизводства. В связи с тем, что большая часть уголовных дел является делами публичного характера, обвинение в них осуществляется государственными представителями. Прокуроры участвуют в судебных заседаниях апелляционных и кассационных инстанций.

Поддерживая государственное обвинение, прокурор предоставляет доказательства, участвует в допросах участников уголовного процесса, в прениях в суде, высказывает предложения, касающиеся виновности подсудимого. Но заключительные выводы делает суд, который, оценив доказательства сторон и изучив обстоятельства преступления, выносит решение о виновности или не виновности обвиняемого. Судебный акт является показателем работы всех правоохранительных органов, участвовавших в работе над уголовным делом, начиная со следствия, заканчивая поддержанием государственного обвинения в суде [28].

Прокурор также вступает в гражданский процесс и дает заключение по делам, в которых такое участие предусмотрено Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации [2] (далее — ГПК РФ) и другими федеральными законами. Путем защиты в судебном порядке прокурорами пресекаются нарушения, связанные, например, с начисленной, но не выплаченной заработной платой. Предметами судебных споров по искам прокуроров могут быть также вопросы обеспечения охраны жизни и здоровья детей. Принимаются активные меры по предъявлению исков и заявлений в целях защиты жилищных прав граждан, в том числе нуждающихся в особой заботе государства на получение жилых помещений и др. [26].

Деятельность органов прокуратуры в порядке арбитражного судопроизводства способствует укреплению законности в сфере экономической деятельности, а также обеспечивает защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательства. Полномочия прокурора в арбитражном процессе регламентированы ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [4] (далее АПК РФ). В соответствии с частью 1 указанной статьи, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только с определенными требованиями.

Законодательство об административных правонарушениях признает прокурора как представителя государственно-властных структур участником производства по делам об административных правонарушениях.

Как отмечается в статье 26.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [6], Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

С 15 сентября 2015 г. действует Кодекс административного судопроизводства

Российской Федерации [5] (далее КАС РФ). В статье 39 КАС Российской Федерации закреплены основания участия прокурора в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции. В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Во многом нормы КАС РФ аналогичны нормам ГПК РФ [14].

Таким образом, прокуратура, в пределах своих полномочий, предоставленных ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ и иными федеральными законами, защищает нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы граждан, неопределенного круга лиц, интересы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. муниципальных образований.

Современная прокуратура руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, Законом о Прокуратуре и иными правовыми актами, включая судебные решения. Прокуратура использует все доступные, основанные на законодательстве формы и методы для реализации своих функций и полномочий [25].

Пройдя длительный и непростой путь развития, прокуратура утвердилась как самостоятельный институт, который играет особую роль в системе сдержек и противовесов в механизме государства.