Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по некоторым вопросам федерализма

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях – на федеральном и уровне субъектов РФ, наличие которых обусловливает необходимость распределения между ними властных полномочий, определения механизмов эффективного взаимодействия и пределов самостоятельности.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является одним из основополагающих принципов построения любого федеративного государства и закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является залогом стабильного развития и функционирования любого федеративного государства. Вместе с тем, процесс разграничения предметов ведения и полномочий выступает процессом, который постоянно порождает конфликты и противоречия, возникающие в силу самой природы федеративных отношений.

В этой связи особую актуальность приобретают правовые позиции, выраженные Конституционным судом РФ, которые играют важнейшую роль в становлении современной модели российского федерализма, повышении эффективности отношений между Российской Федерацией и ее субъектами и разрешении правовых проблем в федеративных отношениях.

Безусловной заслугой деятельности Конституционного Суда является защита принципов федерализма, установленных в Конституции РФ. Так, стоит отметить Постановление от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета -Хасэ Республики Адыгея» в котором Суд указал, что принципы суверенитета, государственной целостности РФ, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства лежат в основе российского федерализма [7].

Закрепляя приоритет федеральной власти над властью субъектов, Конституционный Суд также отмечал, что субъекты федерации не вправе вторгаться в предметы ведения и полномочия Российской Федерации [7] и должны соблюдать Конституцию РФ и федеральное законодательство [8]. Конституционным Судом РФ был сформулирован целый ряд правовых позиций, направленных на толкование конституционных пределов законотворчества субъектов РФ.

В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета

Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» [1]. Конституционный Суд выразил свое понимание к стремлению многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики. Вместе с тем, нормы Декларации и иных нормативно-правовых актов, которые ставили под сомнение верховенство Конституции РФ, нахождение республики в составе федерации и положение наделяющее Республику Татарстан, государственным суверенитетом, были признаны неконституционными.

В 2000 году Конституционный Суд выразил более категоричную позицию о государственном суверенитете. В своем постановлении от 7 июня № 10-П было указано на то, что в соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти и носителем суверенитета в России является ее многонациональный народ, в соответствии с этим, существует только один суверенитет - суверенитет Российской Федерации [2]. Не допускается наличие суверенитета на обоих уровнях государственной власти, следовательно, невозможно наличие суверенитета ни у республик, ни у других субъектов Федерации. Суд отмечает, что при признании за республиками суверенитета, нарушило бы равноправие субъектов, закрепленное в конституции. Таким образом, использование в Конституции РФ понятия «республика (государство)» только отражает особенности их конституционно-правового статуса, но ни как не закрепляет государственный суверенитет за этими субъектами. Определением от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд вновь подчеркнул, что государственный суверенитет закреплен только за Российской Федерацией, так как только в нем воплощается целостность государства, верховенство Конституции и единство системы государственной власти [4].

Сохраняя суверенитет только за федерацией, нельзя говорить о том, что субъекты были лишены хоть какой-то части своей самостоятельности.

Представляется, что главная роль постановления выражается в подтверждении конституционных основ разграничения полномочий внутри Российской Федерации.

Однако на современном этапе развития федеративных отношений в трудах исследователей находит отражение точка зрения, согласно которой субъекты обладают ограниченным суверенитетом[9]. Так, Шахрай приходит к выводу о том, что современное государство не имеет абсолютного суверенитета, более того он ограничен общепризнанными правами и свободами человека, а также федеративной организацией власти [9].

Одним из наиболее значимых постановлений Конституционного Суда, которое внесло вклад в становление современной модели разграничения предметов ведения и полномочий является Постановление от 9 января 1998 г. № 1-П [3]. Здесь была определена роль федеральных законов, признанных инструментами разграничения предметов ведения и полномочий. Суд указал на то, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Определяя роль федерального закона, Суд исходя из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ закрепил за Федеральным Собранием право осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В дальнейшем Суд также указывал на наличие соответствующего права у Федерального Собрания, но уже относительно ко всей сфере совместного ведения, а не отдельных сфер общественных отношений: «законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, осуществляется Федеральным Собранием, которое вправе устанавливать конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения».

Касаемо Постановления № 1-П стоит отметить, что здесь была определена роль и подзаконных актов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, тот факт, что о подзаконных актах федеральных органов ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции РФ не ведет за собой вывод о том, что не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов. Данная статья регулирует вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами субъектов РФ, а не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера. Таким образом, Суд указал на наличие права у Президента РФ и Правительства РФ принимать собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Сформированная правовая позиция в данном деле подтвердила также и наличие у субъектов федерации права направлять предложения и замечания в Государственную Думу на законопроекты по предметам совместного ведения. Суд установил: «Как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закрепленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов (статьи 104 -108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения республикам в составе Российской

Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с тем, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, законопроекты вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы сначала принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), то сама Государственная Дума была вправе, конкретизируя данные конституционные нормы, предусмотреть в своем Регламенте положение, согласно которому законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 102 Регламента Государственной Думы)».

В этом же Постановлении было указано и на то, что положения Федеративного договора 1992 года могут применяться лишь с учетом требований Конституции РФ.

Несмотря на особую значимость данного постановления, стоит выделить ряд проблем, которое не были решены. Необходимо указать на то, что Конституционный Суд, наделив Федеральное Собрание правом определения круга полномочий за федеральными органами и за органами государственной власти субъектов, не установил границы, за которые не вправе вторгаться федеральный законодатель. Сегодня это является наиболее острой проблемой в сфере разграничения предметов ведения и полномочий, так как идет тенденция к централизации власти. Законы, которые должны устанавливать основы законодательства в сфере совместного ведения, в конечном итоге настолько подробно регулируют сферы общественных отношений, что для законодательной работы субъектов практически не остается места.

В Постановлении № 3-П от 1 февраля 1996 г. Конституционный суд признал, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта РФ принять собственный нормативно-правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции[4]. При этом после издания федерального закона акт субъекта должен быть приведен в соответствие с ним. Таким образом, Суд сформулировал принцип так называемого опережающего правового регулирования, который в дальнейшем получил законодательное закрепление.

Конституционный Суд, с одной стороны, признав за субъектами право на опережающее правовое регулирование, с другой стороны, в своем Постановлении № 15-П от 3 ноября 1997 г. установил, что федеральный законодатель «в случае необходимости» вправе сам осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ в порядке разграничения полномочий по предметам совместного ведения, в случае бездействия, «молчания» регионального законодателя [5]. Причем Суд оценил это право как аналогичное праву субъекта РФ на опережающее правовое регулирование. В действительности указанное право федерального законодателя имеет иную природу и без конституционного закрепления оснований его реализации представляется вмешательством в компетенцию субъекта.

В рассматриваемом Постановлении КС РФ обосновывает свою позицию ссылкой на п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении РФ. Если понимать права и свободы человека и гражданина так же широко, как в главе 2 Конституции РФ, то урегулирование федеральным законодателем практически любого вопроса из сферы совместного ведения можно обосновать через необходимость обеспечения конституционных прав граждан и гарантий их реализации. Таким образом, в самой Конституции РФ заложен потенциал для расширения федеральных полномочий и, как следствие, неограниченного вмешательства федерального центра в компетенцию субъектов РФ.

Во всяком случае, при имеющихся недостатках в деятельности Конституционного Суда, ни в коем случае нельзя принижать значимость его правовых позиций для становления современного российского федерализма. Признавая неконституционными положения нормативных правовых актов субъектов, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий, Конституционный Суд задавал темп в развитии федеративных отношений. Его правовые позиции были приняты во внимание при разработке проекта Конституции РФ и далее находят свое отражение в федеральном законодательстве.