Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг

Проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг складываются под влиянием факторов, детерминирующих проявления коррупции в органах управления образованием и образовательных организациях. Последние в большинстве случаев порождены недостатками механизма управления образованием, связанными с отсутствием четкой регламентации статусов органов управления образованием, структурных подразделений образовательных организаций, порядка их деятельности; коррупционным характером самих норм права, регулирующих образовательные правоотношения.

Рассмотрим коррупционные факторы, возникающие в сфере оказания образовательных услуг и вытекающие из правового статуса органов исполнительной власти, органов управления образованием.

Статус органов исполнительной власти определяется положениями об их деятельности, которые постоянно корректируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве, и приобретения или утраты соответствующим органом власти государственных полномочий, функций, услуг. Нередко такие изменения являются несбалансированными и в отсутствие полного пакета документов, обеспечивающего реализацию нового полномочия, закрепляются за органом исполнительной власти. В случае если необходимой нормативной основы нет, органы либо осуществляют собственное подзаконное нормативно-правовое регулирование в сфере оказания образовательных услуг (если это не нарушает компетенцию иных субъектов), либо в условиях наличия пробела в законодательном регулировании используют новое полномочие не в положительном смысле1. Этот фактор оказывает влияние на предоставляемые подведомственными образовательными организациями образовательные услуги и отдельные виды высшего профессионального образования (в сфере искусства и культуры, спорта, медицинского образования и т. п.), все больше отличающиеся от единой системы образования.

Иногда одно государственное полномочие осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти. В таком случае, например, единое, гарантированное Конституцией РФ, право на образование начинает зависеть от специфики той или иной отрасли (оборона страны, здравоохранение и т. п.), а соответствующий федеральный орган исполнительной власти приобретает установленную законом возможность осуществлять подзаконное нормативно-правовое регулирование, которое создает риск злоупотреблений со стороны органа власти. Например, приказом Министра обороны РФ установлена Методика расчета некоторых составляющих, включаемых в расходы, подлежащие возмещению обучающимися, учитывая, что право на бесплатное образование гарантировано Конституцией РФ. В приведенном случае судебный механизм оказывается бесполезным, поскольку суд ссылается на законодательство, предусматривающее свободу выбора формы получения высшего профессионального образования, образовательного учреждения, направления подготовки (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), а в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» закреплено положение о том, что граждане, отчисленные из военных образовательных учреждений профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться либо отказавшиеся заключить контракты о прохождении военной службы, возмещают средства федерального бюджета, затраченные на их военную или специальную подготовку (п. 7 ст. 35).

Методика расчета оперирует теми показателями, которые не всегда можно объективно оценить в образовательном процессе (использовались они или нет и в каком объеме). В итоге складывается ситуация, когда обучающийся вполне может возмещать те затраты, которые реально на его военную подготовку не осуществлялись.

Огромное значение для эффективной борьбы с коррупционными проявлениями имеет набор функций и услуг органа управления образованием (их взаимодополняемость), определяемый его положением в системе органов исполнительной власти государства. Следует отметить, что в чистом виде выделить необходимый для регулирования сферы образования набор функций и услуг крайне затруднительно. Комплексный характер большинства явлений обусловливает наличие пограничных сфер, и для их регулирования требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти или взаимодействие с ним, например телекоммуникационные технологии и образовательный процесс, где в целях безопасности необходимо наложение дополнительных запретов или санкций на пользователей или владельцев интернет-ресурсов, либо публичность отчетности требует расширения прав пользователей и дополнительное обременение владельцев интернет-ресурсов.

Одной из сфер, в большей степени подверженной коррупционным рискам, является сфера контроля и надзора, в том числе и в системе образования. Данные функции органов государства до недавнего времени были тесно переплетены. Попытка провести их разграничение в законодательстве не во всех отраслях увенчалась успехом. В связи с этим следует отметить, что государственный контроль качества образования также имеет сходство с государственным надзором за соблюдением законодательства в сфере образования. Это объясняется тем, что понятия государственного надзора и государственного контроля в сфере образования весьма расплывчаты и имеют пересекающийся характер. Так, государственный надзор осуществляется за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, тогда как законодательство в сфере образования составляют уже упоминаемые федеральные государственные образовательные стандарты.

Таким образом, в процессе осуществления функции по государственному надзору в случае выявления нарушений данных стандартов уполномоченный орган вправе вынести предписание о его устранении. Однако с точки зрения государственного контроля это будет снижать качество образования и может привести к вынесению предписания с последующим приостановлением действия свидетельства о государственной аккредитации в случае его неисполнения в срок. В соответствии с административным законодательством никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Но квалификация возможна по разным составам: например, как нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса, и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения)

органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

Отсюда следует, что данное нарушение может повлечь два самостоятельных последствия: приостановление действия лицензии и в дальнейшем ее лишение в судебном порядке в случае не устранения предписания в срок; лишение свидетельства о государственной аккредитации в случае не устранения предписания в срок. Механизм связи данных институтов обнаруживаем в конце этой цепочки — в нормативном предписании о лишении государственной аккредитации в случае лишения лицензии образовательной организации.

Соединение на практике функций контроля и надзора обусловлено сложностью их разделения в законодательстве. Об этом свидетельствуют многочисленные научные публикации. Вместе с тем при использовании выработанных в науке критериев разграничить эти функции вполне возможно.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, выступает информационная закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, следует отметить, что гласность и публичность данным процедурам придают информационнотелекоммуникационные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений, остается не вполне доступной.

Так, процедуры проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена (ЕГЭ) и апелляции отличаются скрытостью их проведения. Между тем такая непрозрачность, нечеткость процедуры порождает желание заинтересованных лиц, с одной стороны, гарантировать нужный результат, с другой — использовать имеющиеся неясности с корыстной целью.

В связи с этим выделим ряд правовых вопросов, требующих разрешения.

• 1.    В законодательной регламентации нуждается правовой статус конфликтной комиссии, поскольку ее деятельность состоит в рассмотрении и разрешении спорной ситуации между обучающимся и образовательной организацией, органом управления образованием, органом, составляющим задание стандартизированной формы (контрольных измерительных материалов); права участников ЕГЭ при подаче и рассмотрении апелляции.

• 2.    Основания для отклонения апелляций требуют четкости изложения, и поэтому необходимо установление открытого (с закреплением общей описательной характеристики) их перечня, а также права на обжалование принятого решения. Необходимо дать ответы на следующие вопросы: может ли обжалующий результаты аттестации подтверждать каким-либо образом факт нарушения процедуры проведения государственной (итоговой) аттестации и то обстоятельство, что он мог повлиять на качество выполнения экзаменационной работы? какие обстоятельства должны быть оценены конфликтной комиссией в рамках проверки, и можно ли признать проведенное служебное расследование недостаточным для установления факта нарушения? Разрешение таких вопросов в рамках положения о конфликтной комиссии необходимо.

• 3.    Право на апелляцию (основания для обжалования) зависит от технологических возможностей специальных аппаратно-программных средств, тогда как способ проверки должен обеспечивать объективность ее результата и не являться обстоятельством, ограничивающим право участника

• 4.    Отсутствие нормативной базы на уровне субъектов РФ по вопросу взаимодействия РЦОИ с другими участниками, функций РЦОИ, порядка деятельности, в том числе организационно-штатного распределения, влияющего на установление лиц, ответственных за тот или иной сбой при проверке, является коррупционным риском и создает правовые проблемы противодействия коррупции.

ЕГЭ. Процедура проверки экзаменационных работ участников ЕГЭ, компетенция регионального центра обработки информации (РЦОИ) нуждаются в нормативном урегулировании, поскольку существующий процент погрешности результата в совокупности с несоблюдением правил проверки работ участников ЕГЭ не позволяет объективно оценить качество подготовки лиц, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, и нарушает право обучающегося на образование.

Правила проверки должны позволять участникам ЕГЭ при наличии необходимых исходных данных, публикуемых вместе с результатами экзамена, самостоятельно произвести подсчет набранных ими баллов.

Несмотря на то что Минобрнауки России разрабатывает и утверждает перечни предоставляемых государственных услуг в сфере образования, а также обеспечивает их опубликование в случае ошибочной квалификации функции или услуги, возникает риск коррупционного механизма ее реализации6. Например, когда государственный орган должен реализовывать предоставленное ему полномочие как функцию, а оно ошибочно отнесено к услуге, действует уже заявительный механизм его реализации, осуществляется уплата государственной пошлины и т. п. Такая ситуация особенно опасна когда государственный орган создает для реализации услуги подведомственную организацию, статус которой нередко является неопределенным (например, информационные центры, центры сертификации, РЦОИ и т. п.).

В случае создания подведомственной организации в целях реализации ею отдельных государственных функций или услуг необходимо закрепление всех элементов ее правового статуса. Если данная организация вправе осуществлять внебюджетную деятельность, что разрешено и государственным образовательным организациям (бюджетным, автономным учреждениям), следует осуществлять мониторинг услуг, которые могут быть ей реализованы платно и в то же время являться составляющими отдельных процедур, например, подача заявления — процедура, а заполнение заявления — необходимый ее элемент.

Вместе с тем реализации нормативных предписаний предшествует процесс подготовки и принятия подзаконных правовых актов.

Критерии выбора вида акта, который подлежит принятию по тому или иному вопросу, не отличаются ясностью. Нередко в рамки инструкций и положений облекаются нормативные акты, которые затрагивают непосредственным образом право на образование, устанавливают правовой статус образовательных организаций, но при этом действуют, не проходя государственную регистрацию и не подвергаясь экспертной оценке и официальному опубликованию. Однако процедура государственной регистрации предполагает юридическую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

В отдельных случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», проекты нормативных правовых актов подлежат согласованию с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Противоборство между заинтересованными ведомствами в своих правовых позициях может быть обусловлено их стремлением к приобретению новых «сфер правового влияния», что негативно сказывается и на сфере нормотворчества в целом и на состоянии правового регулирования отрасли, в частности.

Нередко принятие нормативного акта продиктовано законом. Однако сама норма закона слишком неконкретна, например, она закрепляет отдельный институт, а подзаконный акт уже призван придать ему правовое значение, раскрыв процедурные аспекты его реализации. Так, нормативное предписание в законе определяет, скажем, необходимость оплаты услуг экспертов (аккредитацию, лицензирование и т. п.), порядок оплаты которых будет установлен подзаконным нормативным правовым актом, где уже будут определяться виды затрат, подлежащие возмещению, способы их оценки, наличие льгот и преимуществ по оплате, условия возмещения затрат и др. Но подзаконному акту не уделяется достаточного внимания ввиду не слишком большой значимости, и действительная реализация нормативного предписания об оплате услуг экспертов на практике приводит к злоупотреблениям полномочий.

Очень часто такая ситуация складывается в сфере государственных и образовательных услуг, стандарты которых разрабатываются федеральными органами исполнительной власти. Сама услуга реализуется в объеме и порядке, установленном стандартом.

Коррупционное проявление — это в большинстве случаев следствие «слабости» правовой нормы.

В научной литературе признаки коррупциогенности нормативных предписаний рассмотрены весьма детально8 и положены в основу Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

Коррупционными факторами, устанавливающими для право применителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являются: широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Коррупционный риск может иметь норма, предусматривающая существование двух параллельных механизмов деятельности, например, регистрация в электронной форме и регистрация путем фактического появления гражданина (его представителя) в уполномоченном органе или федеральном государственном учреждении. В этом случае сочетание названных видов регистрации приводит в условиях высокой востребованности данной функции или услуги к смешению двух параллельных «потоков» информации и использованию субъективных критериев для определения очередности заявителей. Такая ситуация возникает, в частности, при установлении очередности прикрепления к образовательному дошкольному учреждению.

Не следует забывать и о коррупционной направленности поведения участников образовательных правоотношений в условиях положительной правовой нормы. Так, например, федеральный орган исполнительной власти, осуществляя функции и полномочия учредителя федерального бюджетного образовательного учреждения, согласовывает внесение данным учреждением в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств, иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника. Данное нормативное предписание направлено на поддержку заинтересованности государственных организаций в совершенствовании своей деятельности за счет внебюджетной сферы, а также развитие инновационного предпринимательства в образовательной сфере. Однако коррупционный характер «сделок», совершаемых с согласия учредителя подведомственным учреждением, подталкивает законодателя к урегулированию этого вопроса следующим образом: решение о передаче имущества принимается федеральным органом исполнительной власти — органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. То есть механизм согласования является двойным.

Как видим, следствием стремления к созданию антикоррупционных механизмов является усложнение государственного управления, что, с одной стороны, сказывается положительно, поскольку в основном такое усложнение связано с привлечением большего количества субъектов к решению того или иного вопроса и, соответственно, влечет комплексность, междисциплинарность, многостороннюю ответственность, публичность, а с другой — отрицательно, так как требует увеличения трудоемкости и ресурсной обеспеченности.

Таким образом, считаем возможным выделить факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг:

• 1.    Отсутствие четкой регламентации статусов органов управления образованием;

• 2.    Неурегулированность порядка деятельности органов управления образованием при оказании услуг в сфере образования;

• 3.    «Раздваивание» единого государственного полномочия в сфере образования между несколькими федеральными органами исполнительной власти;

• 4.    Наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного федерального органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;

• 5.    Соединение «де-юре» в рамках одной услуги фактически нескольких;

• 6.    Выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной услуги, и придание им некой самостоятельности;

• 7.    Наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей, по которым имеет очередность подачи документов;

• 8.    Отсутствие нормативного правового акта, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной

• 9.    Коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять;

• 10.    Неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержательной составляющей, что позволяет осуществлять двойственное толкование;

• 11.    Создание подразделения в структуре образовательной организации (цель — обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например, студенческие советы и формы самоуправления, но фактически находящиеся под контролем создавшей их образовательной организации;

• 12.    Непрозрачность правового статуса подведомственной органу власти в сфере образования организации, созданной для обеспечения оказания образовательных услуг;

• 13.    Информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги.

совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядка его принятия органом исполнительной власти;

Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача выявления перечисленных факторов в рассматриваемом контексте — поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.