Правовые вопросы экологической безопасности при переработке, утилизации и захоронении отходов производства и потребления

Понятие экологической безопасности определено в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ1: «Экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техноген- ного характера, их последствий». Понятие «экологическая безопасность» как термин употребляется (используется) в законодатель-ныхактах и в учебной и научной литературе. Основой регулирования экологической безопасности является Конституция Российской Федерации, где в ст. 42 закреплены права каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим нарушением. В статье 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» также говорится о том, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Важным законодательным актом является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» - один из главных документов, определяющих стратегию национальной безопасности. Российская Федерация выступает в качестве гаранта национального развития, устанавливая общие положения в области государственной, общественной, экономической, экологической, территориальной, информационной и иных видов национальной безопасности Российской Федерации. Необходимо отметить, что сфера законодательства, регламентирующая экологическую безопасность, имеет довольно широкий кругобщественных отношений. В связи с этим каждый спектр изучаемого вопроса, связанный с экологической безопасностью, заслуживает самостоятельного изучения.

В науке экологического права существуют различные точки зрения и подходы к понятию термина «экологическая безопасность». Рассмотрим основные положения, высказанные авторами ряда работ. Большинство авторов экологическую безопасность включают в содержание предмета (объекта) экологического права, например, А.К. Голичен-ков. В.В. Петров определяет экологическую безопасность как состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего прав на чистую, здоровую окружающую среду [см., напр.: 4]. Другие авторы экологическую безопасность рассматривают как систему мер предупреждения и предотвращения вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф, загрязнения и истощения ресурсов природы (И.Ф Панкратов и другие). Суммировав сказанное, можно дать общее понятие экологической безопасности. Она представляет собой комплексную систему норм экологического права, регулирующих отношения, связанные с техногенным характером, с проявлением различных катаклизмов природы, представляющих опасность для населения, территории, государства, человека, животного мира и окружающей среды. Самостоятельными вопросами эколо гической безопасности являются: техногенное явление (технологическое); пожарная безопасность в сферах хозяйствования, экономики, лесов; промышленная безопасность; радиационная безопасность; территориальная безопасность и другие.

Все названные виды экологической безопасности составляют комплексный институт, состоящий из системы правовых, социально-экономических и технологических мер, направленных на создание условий сохранения окружающей среды и улучшения ее состояния, а также безопасности существования человека, общества и государства. Сегодня важно связать развитие экономики с процессом образования отходов производства и потребления и их переработки, утилизации и захоронения.

Несмотря на разработанность законодательных нормативных правовых актов, регулирование этих отношений находится на недостаточно высоком уровне. Это подтверждает и практика последних лет. Так, в настоящее время на территории России на объектах и в хранилищах накоплено около 100 млрд тонн твердых отходов, опасных для жизни людей. В настоящее время ежегодно в России образуется около 5 млрд отходов2. Проблемы регулирования отходов производства и потребления пытались разрешить многие ученые и практики. Так, О.С. Колбасов еще в 90-е годы ХХ-го столетия обращал внимание на большое количество нормативных актов, отмечая их противоречивость, некон-кретность содержания и понятий к определению видов отходов, к объектам их размещения и к этапам обращения с ними [2]. Общим вопросам экологической безопасности в городах посвящена работа С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова [1].

Работа В.В. Круглова была посвящена проблеме охраны окружающей среды в промышленности [3]. Имеются статьи ряда авторов, опубликованные в журналах и сборниках научных трудов. Однако этого оказалось недостаточно для решения возникающих вопросов в сфере регулирования отходов производства и потребления. На современном этапе развития экономики России требуется комплексная система правового обеспечения ути-лизации, переработки и захоронения твердых бытовых отходов и отвалов горнорудной отрасли промышленности, а также шлаков металлургической отрасли производства. Необходимо ее сделать приоритетной. Для этого следует создавать законотворческую основу, развивая тем самым практическую деятельность.

Основными законодательными актами регулирующие отношения в сфере производства отходов и потребления являются Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 29.12.2015)3. Указанные законодательные акты определяют правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия их на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Об ра ще н ие с отхода ми- это деятел ь н ост ь по сбору, накопления, транспортированию, обработки, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Следует отметить, что в законе определены такие понятия, как захоронение отходов, утилизация, размещение, обезвреживай иеотходов,трансграничное перемещение отходов, лимит на размещение отходов, паспортизация отходов, вид отходов, лом и отходы цветных металлов, сбор отходов, накопление отходов, обработка отходов, твердых коммунальных отходов, нормативы накопления твердых коммунальных отходов, объекты захоронения, объекты обезвреживания и другие.

Следует отметить, что установлен перечень видов отходов, запрещенных для захоронения с 1 января 2016 года. Ранее было принято постановление Правительства РФ от 16 мая 2000 г. № 461, которым было определено количество отходов конкретного вида и происхождения и разрешено осуществлять захоронения в установленные сроки сучетом экологической обстановки на данной территории.

Важным является включение в употребление в экологической литературе понятия «норматив образования отходов», т. е. установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Вид отходов представляет собой отходы, имеющие общие признаки в соответствии с системой классификации отходов.

В то же время, необходимо подчеркнуть, что существующая классификация отходов недостаточно полно отражает проводимую экологическую политику в области распределения отходов производства и потребления в городах. Так, в законодательстве приводится классификация отходов потребления и производства по классам (в соответ- ствии с приказом МПР РФ от 15 июля 2001 г. № 511 о критериях опасных отходов для окружающей среды и санитарных правилах по определению класса и опасности токсичных отходов и потребления) (СП 2.1.7.1.386-03), утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003г. № 144. Также по приказу МПР России от 16 июня 2001 г. была введена новая форма статотчетности № 2-ТП (отходы), по которой выделяют пять классов опасности (5 класс-это практически неопасные отходы), а первые четыре обозначаются как «очень высокая», «высокая», «средняя», «низкая» степень воздействия; ранее выделялись по классу опасности, такие как: чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренноопасные, малоопасные. В соответствии со статьей 4.1 Закона «Об отходах производства и потребления» отходы подразделяются в соответствии с критериями,установленными федеральным и органам и исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование в области охраны окружающей среды на пять классов опасности: 1 класс - чрезвычайно опасные отходы; 2 класс - высокоопасные отходы; 3 класс -умеренно опасные отходы; 4 класс - малоопасные отходы; 5 класс - практически неопасные отходы. Несмотря на принятие Закона «Об отходах производства и потребления» понятие самих отходов, их видов, содержание этапов обращения сними, а также требования к экологической безопасности и ряд других проблемных вопросов решаются неодинаково, нет единообразного подхода к утилизации, переработке и уничтожению этих отходов. В науке экологического права эта проблема разработана слабо.

Касаясь характеристики законодательства в определении объекта правоотношений правового регулирования отходов производства и потребления, необходимо рассматривать как сами отходы, так и порядок обращения с ними. В дополнение к закону в понятие отходов производства и потребления были включены «остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства». Опасные отходы по закону - это отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокореакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека или при вступлении в контакт с другими веществами» (ст. 1). Кроме того, с 1 января 2015 г. обращение озоноразрушающих веществ будет допускаться только в таре многократного использования. Единственным исключением будет обращение таких веществ в таре объемом менее трех литров для проведения лабораторных и аналитических исследований. Также с 1 января 2015 г. лицензионные требования к организациям, обезвреживающим и размещающим отходы 1-4 классов опасности, дополняются требованиями извлекать озоноразрушающие вещества из отходов перед их захоронением. Таким образом, постановление принято в целях реализации международных обязательств России по Венской конвенции об охране озонового слоя (заключена в г. Вене 22 марта 1985 г.) и Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой (подписан в г. Монреале 16 сентября 1987 г). Кроме того, постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы» определены задачи снижения общей антропогенной нагрузки на основе повышения эффективности экономики, сохранения и восстановления биологического разнообразия России; организации и обеспечения работ и научных исследований в Антарктике.

Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2014 г. № 228 «О мерах государственного регулирования потребления и обращения веществ, разрушающих озоновый слой»'1 регламентировано с 1 июля 2014 г. в России запретить проектирование фабрик, производящих озоноразрушающие вещества и содержащую их продукцию, а с 1 января 2015 г. - строительство таких объектов.

В связи с этим усилен контроль за обращением веществ, разрушающих озоновый слой. Постановлением утвержден перечень озоноразрушающих веществ, обращение которых будет регулироваться государством. В отношении таких веществ Правительство РФ на основе расчетов Минприроды России установило допустимые объемы отходов производства и потребления. Импорт озоноразрушающих веществ будет осуществляться с учетом этих ограничений. Этим же постановлением определен перечень сорока видов озоноразрушающих веществ, которые запрещены в использовании производствами в

• ¹    Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 13. -Ст. 1484.

стране. Необходимо отметить, что в последние годы в этой области отношений произошли положительные тенденции. Так, внесенные изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ, а также внесены изменения в Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»5. В частности, статья 15 указанного закона изложена в новой редакции: «лица, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-4 классов опасности обязаны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного образования, необходимого для работ с отходами 1-4 классов опасности (п. 1 ст. 15 Закона). Также п. 1 ст. 244 изложена в новой редакции, в которой закрепляется единая государственная информационная система учета отходов от использования товаров, эксплуатирующихся на основе официальной статистической и иной документированной информации, в том числе с использованием имеющихся у них информационных систем. Вся документация проверяется Правительством РФ. Объем финансового обеспечения реализации госпрограммы осуществляется за счет федерального бюджета (за исключением ресурсного обеспечения ФЦП «Создание и развитие системы мониторинга геофизической обстановки над территорией РФ на 2008-2015 годы» - составит 289 023 540 тыс. руб.).

Осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзор и Роспотребнадзор). При планировании и застройке городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также восстановлению природной среды, рекультивации земель и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством.

Здесь необходимо отметить значимость постановления Правительства РФ от 30 декабря 2015 г., № 1520 «О единой государственной системе учета отходов от использования товаров», а также постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ». «Правила взимания, исчисления, уплаты взыскания утилизированного сбора в отношении колесных транспортных средств и шасси, а также возраста и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2016 г.)°, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712, должны повлиять на улучшение охраны окружающей среды и навести порядок на свалках. Вместе с тем одной из целей, помимо получения вторичной продукции из отходов, является обеспечение экологической безопасности населения, его жилья.

В связи с этим основами государственной политики в сфере экологического развития на период 2030 года закреплено положение об антропогенном воздействии на окружающую среду, которое, как правило, отрицательно влияет на здоровье человека и устойчивого развития государства. Важным вопросом является решение задач обеспечения экологически безопасного обращения с отходами, удаление произведенной продукции, утратившей свои потребительские свойства, которые завершаются жизненным циклом продукции. Эти требования должны предусматриваться в технических регламентах. Кроме того, необходимо повышать экологическую и социальную ответственность бизнеса, оказывающего услуги для государственных, частных и муниципальных нужд.

Все перечисленные механизмы должны входят в предмет регулирования не только основных законодательных актов, регулирующих отходы производства и потребления, но и таких, как технические регламенты, стандарты и другие нормативы, определяющие качество окружающей среды. Следует отметить, что в настоящее время на транспортировку отходов у многих индивидуальных предпринимателей не имеется лицензий, нет экологических документов и таким образом они вывозят отходы на неподготовленные и необорудованные для этого земельные участки. Кроме того, зачастую транспортные средства не оборудованы для

• ” Собрание законодательства РФ. - 1998. -№ 89-ФЗ.

вывоза отходов. Так называемые «серые» перевозчики за наличные деньги перевозят отходы в удобные для них места, вываливают мусор где угодно и удобно. Как правило, рентабельность теневого «мусорного» бизнеса сравнима с наркотрафиком, возможно, немного уступая ему. Для изменения ситуации необходимо четко осуществлять контроль за вывозом и выгрузкой мусора. Для этого сегодня вводится лицензирование на всех этапах деятельности с отходами от его сбора и утилизации до захоронения.

Такая инициатива Правительства РФ поддержана депутатами Государственной Думы. Таким образом появляются новые механизмы государственного регулирования. К примеру, срок лицензирования деятельности по работе с отходами определен до 1 июля 2016 года. Однако не все организации пожелали пройти процедуру лицензирования. Так, из 20 тыс. организаций примерно около 20% по состоянию на середину декабря 2015 г. обратились к получению лицензии7.

Тем, кто не пройдет процедуру лицензирования и ее получения, должны будут уйти с рынка. Как уже отмечалось, ежегодно в России образуется более 5 млрд тонн отходов. Для их переработки и размещения создан госреестр объектов размещения и все виды отходов включены в Федеральный квалификационной каталог, то есть каталогизированы. Поэтапно вводится запрет на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья. В настоящее время в государственный реестр объектов размещения отходов включено около 4 тыс. объектов. К наиболее стабильным, не нарушающим законодательство об охране окружающей среды обстоит дело с размещением отходов в Сибирской и Северо-Западном федеральных округах.

Наиболее остро обстоит проблема в таких регионах, как Центральный и Северо-Кавказский федеральные округа". Те полигоны, которые исчерпали свои возможности, должны быть использованы и дальше путём рекультивации, которая требует комплексного подхода в возвращении этого объекта для каких-либо хозяйственных либо культурно-оздоровительных нужд. Так, используя опыт зарубежных стран благоустройства, места бывших свалок на территории Москвы и Новопеределкина превратили в крупный центр зимнего отдыха для горнолыжников и сноубордистов.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предполагает создание индустрии утилизации отходов, расширение использования возобновляемых источников энергии.

Второе - стимулирование процессов модернизации производства, сокращение образования отходов и вторичное их использование, разработки и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, снаряженной с экологической безопасной утилизацией отходов производств.

Следует иметь в виду, что в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года устанавливают приоритет переработки отходов над их захоронением.

Так, планируется через 15 лет в России перерабатывать более 50% отходов. В регионах ситуация начинает изменяться. Успешно работают по новым технологиям Астраханская, Курганская и Тюменская области. К примеру, в Астрахани с 2011 г. реализуется региональная программа по созданию комплексной системы обращения с отходами [5, с. 143]. Сейчас уже введены в эксплуатацию объекты по использованию отходов, их сортированию и захоронению.

Очень важно, чтобы частные инвесторы в эту сферу вкладывали бы свои инвестиции. Однако бизнес не стремится вкладывать деньги в экологическую сферу, поскольку окупаемость может появиться через годы. Здесь необходимо их заинтересовать в выгодности этого дела.