Прецедентное право Европейского суда по правам человека в защите избирательных прав

В начале XXI в., помимо внутригосударственных средств, россияне, как и граждане многих других государств, вправе воспользоваться межгосударственными средствами защиты своих нарушенных прав и свобод. Одним из таких средств для стран-участниц Совета Европы является Европейский Суд по правам человека, действующий на основе и во исполнение положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколов к ней. Свободные выборы достаточно давно и прочно вошли в повседневную практику цивилизованных развитых государств, их общепризнанные стандарты широко известны и не вызывают сомнений, однако, к сожалению, этот факт не исключает нарушений в сфере избирательного права. Возможность защитить свои нарушенные избирательные права в Европейском Суде по правам человека может быть реализована на основе ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции. Несмотря на особое значение в сфере гарантий демократии и правопорядка, ст. 3 Протокола № 1, закрепляющей право на свободные выборы, уделено мало внимания в монографиях. Поэтому не лишним будет рассмотреть роль решений Европейского Суда по правам человека как в плане защиты избирательных прав граждан этим авторитетным органом, так и в качестве источника (судебного прецедента), которым руководствуются Конституционный Суд и другие суды РФ при рассмотрении избирательных споров [1, с. 45].

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в ч. 2 ст. 32 закрепляет избирательные права граждан РФ («право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Важно также отметить, что действующее избирательное законодательство РФ в целом соответствует требованиям свободных демократических выборов. Это относится в первую очередь к

федеральным законам, гарантирующим избирательные права граждан. Что касается нормативноправовых актов субъектов РФ, регулирующих избрание членов представительных органов субъектов Федерации, то на основании многочисленных жалоб, поступивших в Центральную избирательную комиссию и судебные органы, можно выявить случаи противоречия избирательных постановлений субъектов Федерации федеральным законам, особенно в части, «касающейся регистрации кандидатов, определения условий несовместимости и избираемости, использования в избирательной компании средств массовой информации».

Избирательное законодательство России в целом отвечает требованиям ст. 13 Конвенции, предоставляющей каждому, чьи права нарушены, эффективные средства правовой защиты. К таким средствам российский законодатель относит, прежде всего, возможность обжалования действий официальных лиц (органов) в судебном порядке. Таким образом, существование нормативных положений, противоречащих требованиям Конвенции и Протоколов, равно, как и пробелы в отечественном избирательном законодательстве и противоправная практика могут служить основанием для принесения российскими гражданами жалоб в Европейский Суд по правам человека.

Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., совместно с Протоколами к ней и в первую очередь Протоколом № 1 от 20 марта 1953 г., часто придают значение «современной международной правовой основе, на которой базируется европейское электоральное наследие, вся европейская система по защите основных прав и свобод, в том числе избирательных» [2, с. 167].

Таким образом, при использовании всех внутригосударственных средств правовой защиты своих избирательных прав гражданин РФ может реализовать свое право на обращение за защитой в Европейский Суд по правам человека, действующий в качестве механизма реализации Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 г. Граждане РФ могут использовать указанную возможность на основании ФЗ от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» [3, с. 78], в соответствии с которым Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (в редакции Протокола № 11) [3, с. 78].

Гражданин РФ (как и граждане других стран-участниц Совета Европы), избирательные права которого нарушены, вправе подать жалобу о нарушении ст. 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данная статья закрепляет, что «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голо- сования в таких условиях, которые бы обеспечивали свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти» [3]. Именно этим положением руководствуется Европейский Суд по правам человека при рассмотрении избирательных споров. Важно также отметить, что данное положение, как указала Комиссия в связи с делом Греции против Соединенного Королевства, «предполагает существование представительной законодательной власти, избираемой с разумной периодичностью, в качестве основы демократического общества» [4, с. 18].

В настоящее время существует значительный свод прецедентных норм, касающихся толкования Европейской Конвенции 1950 г. По существу представляется, что «органы Конвенции, сознавая недостаточность существующего текста, после осторожного начала в последнее время стали в большей степени «подтверждать» (но не предоставлять) политические права в порядке презумпции» [4]. Толкование ст. 3 Протокола № 1 Судом было дано при первом вынесении решения по жалобе, относящейся к данному положению Конвенции, в деле Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клер-фейт (Clerfayt) против Бельгии 1987 г. [5, с. 122-126]. Посредством толкования ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции Европейский Суд сформулировал ряд правовых позиций, которые значимы для практики внутригосударственного регулирования в странах, признающих юрисдикцию Европейского Суда.

Учитывая уточнения относительно интерпретации ст. 3 Протокола № 1, важно выявить применительно к отечественной правовой системе, какие жалобы российских граждан на нарушения в сфере избирательного права Европейский Суд по правам человека вправе рассматривать. Под юрисдикцию контрольных органов Конвенции подпадают, прежде всего, жалобы, приносимые на проведение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в представительные органы субъектов Федерации. Отдельно следует выделить проблему, подпадают ли органы местного самоуправления под понятие «законодательной власти» по смыслу ст. 3 Протокола № 1 Конвенции. Комиссия по правам человека установила [3], что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии (уже упомянутое дело «Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium») и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве (дело «Booth-Clibborn v. the United Kingdom»), не подпадают под указанное понятие. Применительно к РФ показательным можно считать судебное решение по вопросу приемлемости жалобы № 51501/99, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации [3]. По смыслу Конституции РФ (ст. 12: «...Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»).

Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы

местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от законодательных, на которые содержится ссылка в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводиться не только национальным парламентам.

Рассмотрев роль решений Европейского Суда по правам человека для обеспечения и защиты избирательных прав граждан, следует уделить особое внимание тому аспекту проблемы, что Конституционный Суд и другие суды РФ в своих решениях по избирательным делам опираются на решения Европейского Суда и Конвенцию как непосредственно действующее право. В силу ст. 32 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [5, с. 122-126] Европейский Суд по правам человека имеет право решать все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней.

Поэтому правовые позиции Европейского Суда, излагаемые им в решениях при толковании положений Конвенции и Протоколов к ней, и сами прецеденты Европейского Суда признаются Российской Федерацией и другими государствами – участниками Конвенции как имеющие обязательный характер. Решениям Европейского Суда по правам человека придается значение прецедента [6, с. 112-113]: они оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права. Члены Совета Европы должны постоянно корректировать свое законодательство и административную практику под влиянием решений Суда.

Таким образом, Европейский Суд по правам человека побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения. Из официального признания Россией юрисдикции Европейского Суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней следует, что российским судам необходимо учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского Суда. Не является здесь исключением и Конституционный Суд РФ [7, с. 22-25]. Конституционный Суд Российской Федерации, основывая свои выводы на нормах Конституции, в то же время обращается к Европейской Конвенции в поисках дополнительных доводов в обоснование своей правовой позиции. Итогом обращения Конституционного Суда к нормам Конвенции в некоторых случаях может стать подтверждение такого понимания ее текста, которое служит лучшей защите права или свободы. Конституционный Суд, под- тверждая конституционность правовой нормы или устраняя отжившую норму, неоднократно привлекает при этом в качестве дополнительного довода положения Конвенции и учитывает ее толкование, данное Европейским Судом, тем самым ориентируя нормотворческий процесс в направлении соответствия современному уровню развития и понимания прав и свобод. Освоение Конституционным Судом РФ европейского правового пространства воспринято и продолжено в правоприменительной практике судов общей юрисдикции. Признание приоритета международных договоров РФ за национальными, внутригосударственными нормативно-правовыми актами становится судебной практикой в РФ. Подтверждением этому являются некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ [7]. Важность данных постановлений заключается в том, что «этими документами впервые определена деятельность судов по применению норм международного права, в том числе и международных избирательных стандартов» [7, с. 22-25]. Следует также указать на актуальность упомянутых постановлений Пленума Верховного Суда: все больше граждан в своих заявлениях по избирательным спорам ссылаются на нарушения избирательных прав и свобод, предусмотренных Протоколом № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Таким образом, можно прийти к выводу, что роль решений Европейского Суда в сфере обеспечения и защиты избирательных прав и свобод сводится к следующему. Во-первых, в настоящее время идет активный процесс дальнейшего формирования и развития международных избирательных стандартов в области демократических выборов как основы для совершенствования национального избирательного законодательства. Не последнюю роль в этом процессе играют решения Европейского Суда по правам человека в данной области. Во-вторых, решения Европейского Суда по правам человека – это мощный стимул внести изменения в действующее, в том числе и избирательное, законодательство и судебную практику с тем, чтобы они отвечали требованиям Конвенции и не допускали случаев их нарушения в будущем. В-третьих, решение Страсбургского Суда заставляет не только государство – ответчика, но и другие государства Совета Европы принимать меры по корректировке или изменению соответствующих правовых норм и положений в своей правовой системе.