Предложения и оценка теоретических положений, моделей и практических рекомендаций по организации и повышению эффективности системы государственных (муниципальных) закупок в Рязанской области

Одним из основополагающих принципов реализации государственной и муниципальной закупочной политики в Рязанской области является принцип повышения эффективности. В настоящее время прослеживается тенденция развития теневых отношений, недостаточного уровня качества удовлетворения запросов общества. Существующая институциональная модель управления государственными закупками не в полной мере обеспечивает на практике воспроизводство необходимых экономических и социальных эффектов, уделяя основное внимание экономическим. Проблемы низкого качества управления закупками требуют глубокой проработки и оценки необходимого уровня эффективности инструментария с целью совершенствования экономических и социальных отношений в бюджетной сфере. Основой управления в рамках реализации государственной закупочной политики является наличие показателей эффективности, методик их расчёта и способов влияния на динамику роста эффективности.

Поскольку управление закупочной деятельностью является одним из важнейших инструментов регулирования экономики, цель которого – повышение качества обеспечения государственных нужд, то задача определения показателей эффективности требует скорейшего решения. Необходима разработка комплексной модели оценки управленческих механизмов, основанной на использовании совокупности количественных, абсолютных стоимостных, социальных показателей.

В основе оценки эффективности лежат, прежде всего, такие показатели, как эффективность расходов в рамках реализации государственной закупочной политики (ценовой показатель), показатель качества приобретаемой продукции, а также показатель общественной полезности и степени удовлетворения публичных потребностей. В случае оптимального соотношения перечисленных показателей степень эффективности будет наиболее высокой.

Управление госзакупками направлено на эффективное удовлетворение публичных потребностей в товарах, работах, услугах. Органы публичного управления, как и коммерческие организации, во главу угла ставят параметр эффективности. Эффективность реализации государственной закупочной политики должна оцениваться по степени удовлетворения потребностей всех субъектов: заказчик (органы публичного управления) – участник (бизнес-структуры) – общество (получатели товаров, работ, услуг). У каждого звена различная заинтересованность.

Определим, что является эффективностью для каждого субъекта в рамках управления госзакупками:

• •    для заказчика – закупка требуемых товаров, работ, услуг за наиболее низкую цену в запланированный временной промежуток;

• •    для участника – поставки имеющихся товаров, работ, услуг за наиболее высокую цену при минимальных сопутствующих издержках;

• •    для общества – максимальное, своевременное удовлетворение потребностей в товарах, работах, услугах [1, c. 71].

Поскольку в рамках управления госзакупками осуществляется выбор субъекта предпринимательства, который наилучшим образом способен удовлетворить публичную потребность, неотъемлемым условием эффективных закупок является принцип состязательности. Развитие конкуренции возможно при участии в торгах максимального количества потенциальных поставщиков. Основой добросовестной конкуренции является применение инструментария повышения транспарентности информации о реализации государственной закупочной политики, а также развитое информационное обеспечение. Данное положение особо значимо при развитии управления закупками малого объёма.

Органы публичного управления через реализацию государственной закупочной политики должны оказывать поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства. В этих целях информация о проведении закупок в России в обязательном порядке публикуется на официальном сайте.

Анализ эффективности необходимо проводить с точки зрения деятельности управляющей и состояния управляемой систем (И.П. Гладилина, 2014).

В связи с наличием различных инструментов определения бизнес -структур в качестве участников реализации государственной закупочной политики представляется целесообразным использовать различные методики оценки эффективности. В настоящее время специалисты первоочередное внимание уделяют экономической эффективности, т.е. соотношению полученного результата с затратами, понесёнными на достижение данного результата. Наша точка зрения заключается в необходимости интеграции экономической и социальной эффективности [1].

Одной из ведущих групп показателей эффективности реализации государственной закупочной политики, с точки зрения деятельности управляющей системы, является экономическая целесообразность. Данная группа показателей определяющая, поскольку отражает одну из приоритетных задач реализации государственной закупочной политики -повышение качества публичных услуг при минимизации расходов бюджетных средств. Экономическую эффективность можно оценить только с помощью комплекса показателей, например:

• •    экономия бюджетных средств;

• •    приобретение товаров, работ и услуг более высокого качества за те же деньги;

• •    приобретение товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем для обычного покупателя (сокращение сроков поставки, оплата без

аванса, рассрочка платежа, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисные услуги и т.д.);

• •    приобретение товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения (эксплуатации, использования);

• •    различного рода сопутствующие эффекты (снижение уровня коррупции, повышение транспарентности рынков, улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности и др.).

Для Рязанской области требуется реализация следующих решений в работе с закупками:

• •    провести  переход от краткосрочного к среднесрочному

планированию размещения госзаказа;

• •    ввести двухуровневую систему торгов (заказы 1-го и 2-го уровней);

• •    внедрить трёхуровневую систеу согласования заявленных потребностей (рабочие группы Главных распорядителей бюджетных средств, Межведомственная рабочая группа, губернатор области), позволяющие обеспечить контроль за обоснованностью цен для 90% объёма госзаказа;

• •    усилить обоснованный контроль за исполнением подрядчиками контрактных обязательств;

• •    внедрить в работу инновационную кадровую политику, включающую в себя систему подготовки, обязательную ротацию кадров и тестирование чиновников на полиграфе;

• •    ввести обязательную экспертизу начальной (максимальной) цены контракта специально отобранными для Рязанской области экспертными организациями (при величине НМЦ более 20 млн руб.);

• •    внедрить систему использования типовых контрактов (шаблонов), размещённых на портале «Единая автоматизированная информационная система торгов города Рязанской области» (ЕАИСТ);

• •    использовать на практике систему типовых технических заданий по

отдельным видам работ и услуг, сформированы и апробированы единые требования к материалам, используемым при выполнении работ и оказании услуг;

• •    внедрить Добровольный реестр банковских гарантий.

При разработке решений для Рязанской области целесообразно использовать успешный опыт г. Москвы в данной сфере. В целях автоматизации процессов закупок в Москве создана и эффективно используется Единая автоматизированная система торгов города Москвы (ЕАИСТ).

Прорывным решением по развитию ЕАИСТ является создание Портала поставщиков (при закупках малого объёма), представляющего собой новую методологию и технологию взаимодействия государства и бизнеса и обеспечивающего:

• •    размещение оферт прямыми производителями товаров;

• •    рассылку приглашений на профильные торги по классификатору;

• •    предупреждение заказчиков о наличии поставщика в Реестре недобросовестных поставщиков;

• •    контроль завышения цен в офертах и предупреждение заказчиков по результатам контроля;

• •    заключение договоров в электронном виде и иные сервисы.

Для Рязанской области целесообразно применить опыт города Москвы по формированию портала поставщиков.

В соответствии с распоряжением Правительства Москвы от 30.01.2013 № 42-РП с 25 февраля 2013 года началась реализация пилотного проекта по использованию подсистемы ЕАИСТ «Портал поставщиков» при закупках малого объёма (до 400 тыс. руб.).

В пилотном проекте приняли участие более 3500 учреждений, подведомственных Департаменту образования города Москвы. Было зарегистрировано около 6 тыс. поставщиков, размещено почти 150 тыс.

оферт, заключено более 50 тыс. договоров на общую сумму более 3 млрд рублей.

Создание Портала поставщиков вызвало взрывной интерес у малого и среднего бизнеса и позволило в 2013 году заключить более 200 тысяч контрактов общей стоимостью 13,1 млрд руб., причём 50% от их объёма составили закупки у субъектов малого предпринимательства.

«Портал поставщиков» обогнал по количеству поставщиков товаров и услуг крупнейшую московскую торговую интернет-площадку «Яндекс.Маркет». В настоящее время в московском сегменте сервиса «Яндекс.Маркет» зарегистрировано порядка 17,5 тыс. поставщиков, а на «Портале поставщиков» – порядка 34 тыс. Развитие «Портала поставщиков» ведётся в нескольких направлениях, привлекая поставщиков (без административного принуждения) посредством внедрения удобных сервисов, таких как:

• •    подписка на торги по определённым группам товаров или заказчикам;

• •    информирование заказчика о снижении цены на определённые товары;

• •    производственный календарь поставщика;

• •    электронный документооборот с заказчиком;

• •    электронный магазин;

• •    внедрение автоматизированного формирования платёжных документов;

• •    передача платёжных документов в казначейские органы с помощью системы «Банк –Клиент»;

• •    расширенная система статистики.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в единой информационной системе в сфере закупок предусмотрено ведение каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

23 ноября 2015 года Министерство экономического развития Российской Федерации представило официальные разъяснения по вопросу создания данного каталога. Каталог будет являться единым систематизированным перечнем всех закупаемых заказчиками товаров, работ, услуг. Применение каталога позволит сделать закупки более прозрачными, исключив возможность для недобросовестных заказчиков скрывать информацию о закупках посредством использования некорректных наименований.

К настоящему времени Минэкономразвития России реализован комплекс мероприятий по созданию каталога. Так, в соответствии с государственным контрактом Российской Федерации разработан каталог, а также информационная система по его ведению.

Использование данной информационной системы позволяет указывать наименование объекта закупки в соответствии со сформированным каталогом, который включает более 30 тыс. наименований товаров, работ, услуг.

В настоящее время Минэкономразвития России с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти завершается подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации, которым будет установлен порядок формирования и ведения в ЕИС каталога, а также правила использования каталога (далее — проект постановления).

В соответствии с проектом постановления ведение и формирование в ЕИС каталога должны обеспечиваться одной из ее подсистем.

Опытная эксплуатация указанной информационной системы будет проведена в течение 2016 года. При этом все заинтересованные лица будут иметь возможность изучить ее работу.».

Проектом постановления установлено, что региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой будут подключены к информационной системе по ведению каталога.

Учитывая вышеизложенное, проведение опытной эксплуатации информационной системы по ведению единого каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд необходимо было организовать до санкционирования создания на всех уровнях исполнительной власти нормативных правовых и правовых актов по определению нормативных затрат на обеспечение своих функций, составлению перечней приобретаемых товаров, работ и услуг, определению их потребительских свойств и предельных цен.

Кроме того, в соответствии с вышеназванными нормативными правовыми актами Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации самостоятельно составляют нормативы затрат, перечень закупаемых товаров, работ, услуг, требования к их потребительским свойствам и предельным ценам, т.е. другими словами устанавливают требования к своим же закупкам, ограничивают размер своих закупок определяемыми самостоятельно предельными ценами закупок.

При этом, если требования к потребительским свойствам закупаемых товаров представляется возможным установить с учетом положений технических регламентов, стандартов и иных положений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, то методика определения предельных цен закупок законодательно не установлена.

Центральным вопросом, связанным с повышением эффективности управления финансовыми ресурсами при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в сегодняшних российских реалиях является вопрос установления предельных цен закупок товаров, работ и услуг.

Для разрешения данного вопроса, на федеральном уровне необходимо реализовать следующие мероприятия:

• 1.    Ввести в эксплуатацию информационную систему по ведению единого каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который в том числе будет содержать информацию о потребительских свойствах товаров, работ, услуг.

• 2.    Подключить к информационной системе по ведению каталога региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок.

• 3.    Предоставить доступ к информационной системе по ведению каталога поставщикам и производителям товаров, работ и услуг, с целью размещения информации о ценовых предложениях на реализуемые товары, работы, услуги.

• 4.    Разработать методику расчета предельных цен закупок товаров, работ, услуг, в том числе с использованием информации о ценовых предложениях поставщиков и производителей товаров, работ и услуг, размещенных в информационной системе по ведению каталога.

• 5.    Определить порядок контроля за соблюдением предельных цен при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

• 6.    Разработать систему оценки эффективности осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, в том числе систему построения рейтингов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации по эффективности осуществления закупок.

Отдельно можно сформулировать рекомендации по развитию закупок для социально значимых объектов.

Исходя из существующих нормативных обстоятельств и условий внешней среды для рынка ГМЗ, представляется возможным достичь повышения эффективности при выполнении следующих задач.

• 1.    Первая и основная задача состоит в том, чтобы на законодательном уровне выделить и закрепить из классификации как по классификатору ОКВЭД, так и отдельным нормативно-правовым актом, категорию «объектов социальной инфраструктуры», в виде социальных учреждений – больниц, школ, музеев, театров, детских садов и т.д.

• 2.    Далее необходимо произвести изменения в законодательстве о контрактной системе 44-ФЗ по закупке по сформулированной категории, с последующим обязательством включить в перечень условия для участия в торгах качественно-квалификационные требования к поставщику, вне зависимости от метода размещения заказа.

• 3.    Внесение изменений в Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 №1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

• 3.    Внесение поправок в Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1089 "Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по расширению/конкретизации перечня строительных работ, осуществляемых с помощью конкурса с ограниченным участием по объектам социальной инфраструктуры.

• 4.    Относительно учета данных о поставщиках, предлагается создать реестр добросовестных («белых») поставщиков с целью стимулирования участников госзакупки к качественному исполнению контрактных обязательств. Особенно, для участников электронного аукциона, где качественные требования не оцениваются, это будет наилучшим способом создания репутационного преимущества среди других поставщиков.

Для выделенной категории необходимо пересмотреть метод оценки заявок, в частности, структуру расчета итогового рейтинга заявки, где на данный момент распределение таково: 60% составляет стоимостной критерий – цена контракта; 40% нестоимостной критерий, состоящий из качественных/функциональных/экологических характеристик закупки (20%) и квалификации участника (20%).

Таким образом, приобщение к наиболее успешным практикам формирования заказов для государственных и муниципальных нужд позволит существенно повысить прозрачность системы закупок в Рязанской области.