Предприятия, учреждения и организации транспорта как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

,

Independent Researcher, Krasnodar, Russia, ,

включения в систему объектов общественного контроля хозяйствующих экономических субъектов вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности, представляется незначительной, чем и обусловлен выбор темы данного научного исследования. Основными целями его выступают: обоснование необходимости осуществления мер социального контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта; выявление и формализация основных проблем, препятствующих данному процессу; формализация и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

Институт общественного контроля был инкорпорирован в российское законодательство менее 20 лет назад, и, хотя в научной и учебной литературе ведется широкая дискуссия относительно его эффективности и результативности, однако на сегодняшний день он является наиболее действенным институтом гражданского общества, выступающим в качестве важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.

Однако организация и функционирование данной структуры в России связаны с многочисленными проблемами, одной из которых выступает отсутствие определенности с перечнем объектов общественного контроля. В частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212–ФЗ1 не закрепляет исчерпывающего перечня объектов общественного контроля (в отличие от системы их субъектов, которая, согласно указанному документу, представлена открытым перечнем, допускающим создание новых организационных структур). К объектам общественного контроля российское законодательство однозначно относит лишь деятельность, акты и решения органов публичной власти, а также государственных и муниципальных организаций. Остальные структуры могут выступать в качестве объекта общественного контроля при условии, что они наделены федеральными законами правом реализации отдельных публичных полномочий. При этом ни вышеназванный Федеральный закон от 21.07.2014 № 212–ФЗ2, ни иные документы, посвященные проблематике общественного контроля, не закрепляют определения понятия «отдельные публичные полномочия», не расшифровывают его содержание, что затрудняет идентификацию объектов общественного контроля среди многочисленных разновидностей органов и организаций в РФ. Представляется, что отдельные публичные полномочия (в контексте законодательства об общественном контроле) обладают рядом идентифицирующих признаков: а) закрепляются Конституцией РФ3 и действующим законодательством исключительно за органами государственной власти, местного самоуправления, а также должностными лицами; б) могут передаваться для реализации иным органам и организациям, но только на основании федеральных конституционных законов; в) данные полномочия непосредственно затрагивают процессы реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан РФ, а также юридических лиц, организованных и функционирующих на территории РФ; г) данные полномочия могут передаваться как на определенный срок, так и без его указания.

В контексте настоящего исследования представляет научный и практический интерес анализ необходимости и возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта, которые следует относить к категории объектов общественного контроля.

При этом в отечественной учебной и научной правовой литературе нет единого мнения относительно того, относятся ли к категории объектов общественного контроля любые юридические лица в сфере транспорта. Так, ряд ученых считает, что в качестве таковых могут выступать, помимо государственных и муниципальных организаций, лишь субъекты естественных монополий, а также юридические лица, которые полностью или частично находятся в публичной собственности (РФ, ее субъектов, а также муниципальных образований) (Гриб, 2016).

Ряд иных ученых делает акцент на необходимости осуществления такого рода контроля в различных сферах организации и функционирования общественного транспорта, в которых возможны нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, например, в сфере транспортной безопасности и противодействия терроризму (Землин, Николаева, 2018), в области организации дорожного движения (Общественный контроль организации дорожного движения при временных ограничениях или прекращении движения транспортных средств …, 2019). Однако, мы считаем, что подобные ограничения недопустимы, а организация и проведение мероприятий общественного контроля должны осуществляться в отношении деятельности, актов и решений любых предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности в силу ряда причин, среди которых следующие: а) оказание вышеназванными предприятиями, учреждениями и организациями транспортных услуг населению связано непосредственно с использованием транспорта как источника повышенной опасности, что непосредственно затрагивает ряд важнейших прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (например, право на жизнь, здоровье и т.д.); б) транспортные предприятия при оказании услуг населению наделены важными отдельными публичными полномочиями, например, в части взыскания штрафа за безбилетный проезд пассажиров, который предусмотрен, в частности, в региональных законах (кодексах) об административных правонарушениях; в) действующее законодательство содержит указание на обязанность пассажиров выполнять законные требования сотрудников организаций общественного транспорта под угрозой привлечения к различным видам ответственности, в частности, к административно-правовой, предусмотренной как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1, так и соответствующими региональными законами (кодексами) об административных правонарушениях; г) в ряде случаев организация и осуществление оказания услуг по перевозке в общественном транспорте осуществляются перевозчиками на безальтернативной основе, что позволяет относить их к категории субъектов, доминирующих на том или ином рынке данной категории услуг.

Однако организация и осуществление мероприятий общественного контроля в Российской Федерации в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, существенной проблемой, препятствующей организации и реализации мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества никак не отражен в Конституции Российской Федерации2. Это, с одной стороны, снижает его авторитет в глазах граждан страны, а с другой – не позволяет сформировать единую унифицированную систему нормативно-правовых актов об общественном контроле. В этой связи представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Основном законе страны, детализировав его понятие, принципы, виды и формы мероприятий общественного контроля. Особую значимость представляет закрепление в Конституции России системы объектов общественного контроля, либо исчерпывающего и понятного перечня идентифицирующих их признаков, а также механизма взаимоотношения субъектов общественного контроля не только с органами публичной власти и их должностными лицами, но и с хозяйствующими субъектами любых организационно-правовых форм и форм собственности в России.

Во-вторых, определенной проблемой, создающей трудности в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта, выступает отсутствие закрепления в законодательстве об общественном контроле, как мы уже отмечали ранее, понятия «отдельных публичных полномочий», что требует внесения соответствующих изменений и дополнений, в частности, в Федеральный закон от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3 (в части закрепления в нем указанных нами выше признаков данной разновидности полномочий).

В-третьих, значительной проблемой, не позволяющей организовывать и осуществлять мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванной категории его объектов, выступает и отсутствие упоминания о такой возможности в законодательстве Российской Федерации, регулирующем организацию деятельности предприятий общественного транспорта, а также в нормативно-правовых актах, посвященных порядку, условиям, правилам оказания подобного рода услуг. При этом анализ организации и деятельности субъектов общественного контроля, например, Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта1, показывает, что на практике данными субъектами общественного контроля разработаны многочисленные рекомендации в рамках их компетенции2 (Из практики Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства ..., 2021). В этой связи вышеназванное законодательство нуждается в изменениях и дополнениях, касающихся необходимости организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также специфических форм, методов, принципов и видов вышеназванных мероприятий общественного контроля в России.

В-четвертых, определенной проблемой, затрудняющей организацию и осуществление общественного контроля, является отсутствие у его субъектов реальных полномочий по проведению данных мероприятий. Например, ранее упомянутый нами Общественный совет при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта может осуществлять мероприятия общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений вышеназванной федеральной службы, но не имеет полномочий по их реализации в отношении предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта. Это требует, на наш взгляд, разработки и формализации широкой системы функционала данной структуры. Однако не следует ограничивать круг субъектов общественного контроля, которые могут организовывать и проводить его мероприятия в отношении рассматриваемых в настоящей статье объектов, только вышеназванным Общественным советом. Данные функции должны осуществляться Общественной палатой России, региональными и муниципальными структурами (советами).

Кроме того, в связи с тем, что услуги общественного транспорта востребованы большинством населения страны, следует создать узкоспециализированный субъект общественного контроля (иную организационную структуру), основной целью деятельности которого и должны выступать организация и проведение мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений предприятий, учреждений общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности. Например, это может быть общественная транспортная инспекция. В число ее сотрудников следует набирать профессионалов в области транспортной, экологической безопасности и т.п.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

• 1.    Деятельность, акты и решения предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта в Российской Федерации следует относить к категории объектов общественного контроля независимо от организационно-правовой формы и формы собственности вышеназванных юридических лиц.

• 2.    Организация и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении указанных объектов связаны с многочисленными проблемами, обусловленными незакреплением данного института гражданского общества в Конституции страны, а понятия «отдельные публичные полномочия» - в законодательстве об общественном контроле; отсутствием ясности с перечнем объектов общественного контроля, а также включением в него деятельности, актов и решений предприятий, учреждений и организаций общественного транспорта вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности; неразработанностью специфических форм, принципов, методов и видов мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов как в действующем законодательстве, так и в учебной и научной правовой литературе об общественном контроле в РФ; отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий по организации и проведению вышеназванных мероприятий.

• 3.    Разрешение обозначенных проблем требует разработки и обоснования системы мероприятий, включая систему изменений и дополнений в действующее законодательство.