Преимущества концессии в сравнении с другими формами государственно-частного партнерства

Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации – такую трактовку ГЧП дал в своей статье В.Г. Варнавский. ¹

Оганян О.А. и др.2, раскрывая содержание понятия «государственно-частное партнерство», определили его как систему договоров между государством и частным инвестором, в которых государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности. Предметом (и одним из отличительных признаков) ГЧП они назвали государственную или муниципальную собственность, а также вид хозяйственной деятельности, на который распространяется монополия государства. ГЧП, по их мнению, определенная альтернатива приватизации, которая не всегда дает оптимальный результат, а зачастую и вовсе невозможна.

Проанализировав вышеуказанные суждения, на наш взгляд, термин ГЧП, более точно было бы сформулировать так: «Государственно-частное партнерство

– это система отношений между государством и частным бизнесом в широком спектре сфер деятельности, при котором государство наделяет, как правило, на определенный срок частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, в отношении государственной или муниципальной собственности, а также монопольных видов деятельности».

Партнерство государства и частного бизнеса имеет различные формы.

Ссылаясь на мировую литературу, посвященную проблематике ГЧП, Оганян О.А ¹ . , выделяет следующие виды этого партнерства (рис. 1):

Рис. 1. Формы государственно-частного партнерства

(в трактовке О.А.Оганяна)

По мнению В.Г.Варнавского ² , целесообразно выделение следующих форм ГЧП (рис.2.):

Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства (в трактовке В.Г. Варнавского)

К первой группе относятся разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д.

Особое место в государственно-частном партнерстве занимают арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, соору- жений, производственного оборудования.

В отдельную группу входят государственно-частные предприятия, в том числе акционирование (корпоратизация) государственных предприятий и создание совместных предприятий.

Соглашения о разделе продукции — это договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору-субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, до- бычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск».1

В российской практике широко используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии — это наиболее развитая за рубежом форма ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов, перспективная и комплексная форма партнерства.

В целом, за основу можно принять классификацию В.Г. Варнавского, однако, на наш взгляд, соглашения о разделе продукции являются одним из видов концессии, в связи с тем, что соглашения о разделе продукции и концессии имеют множество объединяющих признаков, похожие принципы и механизмы действия. Соглашения о разделе продукции, по нашему мнению, следует называть «концессии в области недропользования».

Концессии являются одним из важнейших инструментов реформирования общественного (государственного и муниципального) сектора в мировой экономике. Они представляют собой форму привлечения частного капитала в те сегменты общественной собственности, приватизация которых невозможна по социально-политическим, стратегическим и иным мотивам. Поэтому государство оставляет за собой стратегические вопросы ценообразования, безопасности и т.д., а бизнесу передает конкретные текущие хозяйственные проблемы: управление объектом, инвестирование.

В российской и мировой практике существует множество суждений о сути концессий. По нашему мнению, концессия – это система отношений, связанных с передачей частному юридическому или физическому лицу (концессионеру) прав пользования объектом государственной, муниципальной (общественной) собственности или права государства, принадлежащие ему на праве монополии, концедентом для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. за плату и на возвратной основе на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с действующим законодательством.

По мнению М. Субботина, концессии в системе договоров занимают некое промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного предприятия. ²

При приватизации происходит поиск эффективного собственника, и собственность передается ему навсегда, при концессионных соглашениях подыскивается эффективный управляющий, определяется порядок действий концессионера, размер платежей и их структура, но собственность остается в руках государства. Следовательно, если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход – вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных (и не государством!) на данный момент инвестиций. Именно концессионер и рискует, и обычно авансирует конце-дента.

Преимущества концессии перед приватизацией очевидны, существует множество важных отличий концессии и от других форм взаимодействия государства и бизнеса.

Нами выделен ряд важных отличий концессии от такой формы ГЧП, как аренда (табл. 1).

Таблица 1

Признак	Концессия	Аренда
Юридическая природа прав арендатора и концессионера	Концессионеру предоставляют не имущество как таковое, а право пользования или исключительное право пользования имуществом. Оно сопоставимо лишь с титульным арендным владением и пользованием	Арендатору предоставляется имущество во временное владение и пользование или во временное пользование (передача имущества как такового). Арендатор становится титульным владельцем арендованного имущества. Когда имущество передается только в пользование, его владельцем остается арендодатель
Право собственности на имущество	Право собственности на имущество концессионера, приобретенное или созданное им для концессионных целей, подлежит безвозмездной передаче концеденту (государству или иному публично-правовому образованию) по истечении срока действия договора	Арендным отношениям такое правило неизвестно

¹ Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ от 30.12.1995 г. Ст. 2. П. 1.

² Субботин М. Не кабинетная выдумка// Российская бизнес-газета от 23.03.2004г.

Передача имущества	Имущество, право пользования которым предоставляется концессионеру, должно быть предварительно очищено от любых чужих прав на него	Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество
Момент перехода прав	Концедент предоставляет право пользования концессионеру -концессионер обретает свои права с момента заключения (или регистрации) соглашения	Арендодатель обязуется предоставить имущественный объект арендатору: арендатор обретает свои права с момента реальной передачи ему арендованного объекта, который в принципе может быть не привязан к моменту заключения или регистрации договора
Сохранение вещами своих натуральных свойств в процессе их использования	Концессионный договор не связан требованиями о непотребляемых вещах	Обязательное условие для договора аренды (непотребляемые вещи)

Множество принципиальных отличий существует и между подрядом и концессией (табл.2).

Отличия концессии от подряда

Таблица 2

Признак	Концессия	Подряд
Обязанность концессионера / подрядчика	Выполнение работ является условием, которое государство устанавливает для пользования предоставляемым имуществом или выполнения определенного вида деятельности	Производство определенной работы, по выполнении которой он получает установленную в договоре плату
Момент перехода прав на результат	Хозяйственная эксплуатация концессионером результата работ; произведенную продукцию он получает полностью в свою собственность	Результат подрядных работ немедленно становится собственностью государства-заказчика
Условия вознаграждения	Услуги и работы концессионера часто оплачивают третьи лица — клиенты, услугополучатели: могут осуществляться в нетрадиционных формах, например, на компенсационной основе (эти условия могут быть предусмотрены и договором подряда, но концессионный договор для них предпочтительнее в силу ряда публично-правовых требований, которые заказчик может предъявить к подрядчику)	Работу подрядчика оплачивает заказчик

Отличия концессии от аренды

Варнавский В.Г. отмечает также некоторые основные отличия концессии от таких форм ГЧП, как контракты и совместные предприятия:

• •    концессии, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегичес-

• кое планирование своей деятельности;

• •    в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий.

Довольно много ученых занимается исследованием

Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления//Отечественные записки. 2004. №6.

преимуществ концессии для развития экономики страны. ₁

Например, Варнавский В.Г. отмечает:

• •    у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов;

• •    государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Сосна С. А. ² обращает внимание на то, что «объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании государства».

Коробейников А ³ . отмечает следующие преимущества концессии:

• •    снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательства по осуществлению всех затрат по финансированию, управлению и текущему ремонту сооружений, переданных в концессию;

• •    устанавливают достаточно жесткие, долгосрочные, юридически оформленные отношения между государством и концессионером;

• •    позволяют привлекать частный капитал, в том числе иностранный, без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами страны.

Субботин М. выделяет следующее: «Государство управляет, не выпуская собственность из рук, никому не отдавая своих контрольных функций. В свою очередь, у инвестора, готового вложить деньги в управление таким имуществом, также должен быть выбор: покупать его или брать в некую особую форму аренды».

Если мы обратимся к мировому опыту, то увидим, что зарубежные ученые (П. Гаслайн, М. Керф, А. Абучар, Ф. Басквед, А. Файард, П. Бёрнс, А. Естач) выделяют множество преимуществ концессии, как для государства, так и для частного инвестора.

Так, в частности, при осуществлении концессии государству возможно: ⁵

• •    при неизменном сохранении объекта в общественной собственности передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля за деятельностью концессионера;

• •    переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, прежде всего в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;

• •    обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств,

объектов и услуг;

• •    создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды.

Концессии позволяют государству: ⁶

• •    прерывать действие концессионного договора в случае нарушения концессионером его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его в концессию другому хозяйствующему субъекту;

• •    более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;

• •    получать концессионные платежи в бюджеты всех уровней.

Кроме того, концессии служат для того, чтобы: ⁷

• •    обеспечивать реальное партнерство государства и частного сектора на приоритетных направлениях реформирования;

• •    формировать конкурентные рынки по отдельным сегментам государственной и муниципальной собственности;

• •    предельно упростить процесс принятия решений: инвестиционных, финансовых, кадровых и т.д.

Заинтересованность бизнеса в концессиях проявляется в том, что: ⁸

• •    концессионер получает в долговременное владение и пользование государственные активы, ему не принадлежащие, часто на льготных условиях платы за концессию;

• •    вкладывая инвестиции, концессионер имеет достаточные гарантии их возврата, поскольку государство, как партнер концессионера, несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии улучшения им качества обслуживания;

• •    в соответствии со своими критериями эффективности (как правило, это прибыль, сиюминутная или будущая) концессионер строит политику хозяйствования: процесс закупок, строительства, поиска инвесторов, маркетинг, а государство контролирует и регулирует его деятельность;

• •    концессионер, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса во время действия срока концессии.

Проанализировав мнения вышеперечисленных авторов о преимуществах концессии, мы пришли к следующим выводам:

• 1.    Объектами концессии могут быть практически любая государственная или муниципальная собственность, а также широкий спектр видов хозяйственной деятельности, на которые распространяется монополия государства

• 2.    Объекты концессионных отношений находятся в безраздельном, монопольном обладании государства с сохранением его контрольных функций; государство передает концессионеру только права пользования объектом своей собственности на платной (в бюджеты всех уровней) и возвратной основе, оставляя за собой право распоряжения ею.

• 3.    Концессии устанавливают достаточно жесткие, долгосрочные, юридически оформленные отношения между государством и частным лицом; ведется строгий контроль за деятельностью концессионера; у государства имеется достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов (вплоть до прерывания действия концессионного договора, возврата объекта в государственное управление или передачи его в концессию другому хозяйствующему субъекту).

• 4.    Концессии снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательства по осуществлению всех затрат по финансированию, управлению и эксплуатации объектов общественной собственности, переданных в концессию.

• 5.    Концессии позволяют создать условия и предпосылки для эффективного функционирования и развития государственных и муниципальных объектов, оптимального управления ими; предельно упростить процесс принятия решений: инвестиционных, финансовых, кадровых и т.д.; формировать конкурентные рынки по отдельным сегментам государственной и муниципальной собственности.

• 6.    Концессионные отношения позволяют привлекать частный капитал, в том числе иностранный, без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами страны; обеспечивать реальное партнерство государства и частного сектора на приоритетных направлениях реформирования.

• 7.    Концессии способствуют более полной реализации принципов социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику.

• 8.    Концессионер в соответствии со своими критериями эффективности строит политику хозяйствования, а государство контролирует и регулирует его деятельность; концессионер имеет достаточные гарантии возврата вложенных инвестиций, поскольку государство как партнер несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности.

Концессионная модель позволяет получить оптимальное соотношение стратегического контроля со стороны государства за бизнесом с максимально возможной хозяйственной свободой бизнеса на объекте государственной собственности.