Преобразование местных административных и полицейских органов в первой трети XIX столетия

 i гых характеристик. Пол ихультурная компетентность всегда предполагает толерантность к таким различиям, и в первую очередь к тем из них, которые являются культурно обусловленными. При этом толерантность характеризует совокупность ценностных установок личности, а поликультурная компетентность является ее деятельностной характеристикой и представляет собой сформировавшуюся и реализуемую способность к конструктивному взаимодействию. Кроме того, поликультурная компетентность отличается от толерантности сферой своего применения. Она в первую очередь функционирует в тех областях жизни, где индивиды в большей степени ориентированы на результат своего взаимодействия, те. в сфере профессиональной деятельности и делового общения Ценным подспорьем вмежкультур-ной коммуникации, в формировании терпимого отношения к людям, различающимся по этническому, национальному, религиозному и иному признак), могут служил. практические рекомендации участникам .межкультурного общения. выработанные в результате многолетнего опыта американскими исследователями К. Ситарамом и Р Когделлом

Выработке толерантности к “чужому” способствуют следующие пункты Кодекса этики межк)лыурного коммуникатора:

• 1.    Сознавать, что он нс устанавливает мировых стан-да ртов

• 2.    Относиться к культуре аудитории с тем же уважением. с каким относился бы к своей собственной.

• 3.    Не судить о ценностях, убеждениях и обычаях других культур, отталкиваясь от собственных ценностей.

• 4.    Всегда помнить о необходимости понимать культурную основу чужих ценностей.

• 5.    Никогда не исходить из превосходства своей религии над религией другого.

• 6.    Общаясь с представителями другой религии, пытаться понимать и уважать эту религию.

• 7.    Стремиться принять обычаи приготовления и принятия пищи других народов, сложившиеся под влиянием их специфических потребностей и ресурсов

• 8.    Уважать способы одеваться, принятые в других культурах.

• 9.    Не демонстрировать отвращения к непривычным запахам, если те могут восприниматься как приятные людьми других культур.

• 10    Не исходить из цвета кожи как “естественной" основы взаимоотношений с тем или иным человеком

• 11.    Не смотреть свысока на человека, если его акцент отличается от твоего.

• 12.    Понимать, что каждая культура, какой бы малой она ни была, имеет что предложить миру, но нет таких культур, которые бы имели монополию на все аспекты

• 13.    Не пытаться использовать свой высокий статус в иерархии своей культуры для воздействия на поведение представителей другой культуры в ходе межкультурных контактов.

• 14.    Всегда помнить, что никакие научные данные нс подтверждают превосходства одной этнической группы над другой (6).

• 4.    Краткая философская энциклопедия. - М.: Прогресс-Энциклопедия. 1994.

• 5.    Лекторский В. А О толерантности, плюрализме и критицизме//Вопросы философии. - 1997.-№ 11.-С. 46-54.

• 6.    Ситарам К. Когделл Р. Основы межкультурной коммуникации // Человек - 1992. - № 5. - С. 106

• 7.    Словарь по этике / Под рсд. Л.Л. Гусейнова и И.С. Копа - М.: Политиздат. 1989.

• 8.    Совре.иенный словарь иност ранных слов. - С116.: Дуэт. 1994.

• 9.    Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под рея. Д.Н. Ушакова. - М.: Русские словари. 1994.

• 10.    Уэйн К. Образование и толерантность И Высшее образование в Европе. - 1997. - № 2. - С. 16.

• 11.    Хеффе О. Плюрализм и толерантность: к летит нмацни в современном мире И Философские нахки. - 1991 - № 12. -С. 14-28.

Толерантность, таким образом, призвана играл, важную роль в формировании поликультурной компетентности, и. являясь базовым морально-нравственным качеством, представляет собой основ)’ для этого процесса

ЛИП2ЯГУ1П

• I.    Бражник Е.И. Становление и развитие интеграционных процессов в современном европейском образовании: Дне... л-ра псд. наук. СПб.. 2002.

• 2.    Baiumoea Р.Р. Толерантность как этическая проблема: Дне... канл. философ, наук. - М.. 1997.

• 3.    Ваттова Р.Р. Толерантность: порок или добродетель? // Вести. Моск, vn-та. Сер. 7. Философия. - 1996   № I.-

• С. 33-37.

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ МЕСТНЫХ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ

И ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ

В ПЕРВОЙ ТРЕТИ XIX СТОЛЕТИЯ

Канд. ист. наук, доцент М.К. Алафьев, начальник кафедры Омская академия МВД России

К.М. Алафьев, следователь

г. Омск

Министерство внутренних дел, создаваемое в России как централизованное бюрократическое учреждение. охватив своей деятельностью “внутренние дела” в широком смысле слова, призвано было обеспечить незыблемость государства путем жесткой централизации управления в том числе местных органов власти, созданием стройной системы органов полиции, унификации их деятельности. Сама министерская реформа 1802 г., международное положение страны накан)’не и в период Отечественной войны 1812 г, усложнение государственного механизма по мере расширения границ России за счет присоединения новых территорий все настойчивее ставили вопрос о преобразовании административно-полицейской шасти на местах, которая оставалась почти без всяких изменений с губернской реформы 1775 г.

Действительно, сенатские ревизии постоянно обнаруживал и серьезные недостатки, по которым и сама верховная власть, в том числе МВД, применяла в основном на первых порах паллиативные меры. Так, в течение 1802-1820 п предпринимаются попытки увеличения ппатов в канцеляриях губернаторов и губернских уп-равлений. Начиная с 1820 г. при многих губернских правлениях учреждаются временные комиссии и экспедиции для решения старых, нерешенных дел. В 1821 г. во всех губернских правлениях вводится новая должность третьего советника, в 1823 г. МВД предоставлено право увеличивать число секретарей в правлениях по мере необходимости1. Уже в первой трети XIX в МВД обращает внимание на саму систему функционирования администрации и полиции на местах и находит ее несовершенной. Эго признавали и сами губернаторы. В 1810 к Московский генерал-губернатор князь Голицын отмечал, что губернское правление из места административного сделалось судебным: оно разбирало жалобы на судебные действия присутственных мест, принимало прямо от кредиторов долговые документы для взысканий и т.п. Вместе с тем оно служило посредником в отношениях между губернскими присутственными местами, что отвлекало его от выполнения прямых его задач и вело к накоплению нерешенных дел. Кроме того, само делопроизводство было чрезмерно громоздким и велось очень медленно: в 1807 г по Департаменту' полиции было зарегистрировано 24 970 входящих и 15 668 исходящих бумаг:

МВД рекомендовало Московскому губернскому правлению соблюдать законность и упростить некоторые формы делопроизводства. С 1826 г упрощенные формы делопроизводства вводятся в Казанском, в 1827 г -в Саратовском, в 1830 г.-Санкт-Петербургском губернском правлениях2.

О том, насколько громоздким и слабоуправляемым был институт генерал-губернаторства, можно представить на примере Западной Сибири Согласно “Сибирскому учреждению" 1822 г Сибирь разделялась на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, с центрами в Тобольске и Иркутске соответственно. К Западной Сибири относились Тобольская, Томская губернии и Омская область. Генерал-губернатор Зала дгюй Сибири представлял интересы верховной власти государства. являясь органом надзора. Особенностью генерал-губернаторского правления являлось учреждение Советов главных управлений, губернских и окружных советов при территориальных начальниках как коллегиальных совещательных органов, которые своим существованием корректировали действия единоличной власти Главное управление Западной Сибири осуществляло связь с высшими центральными государственными учреждениями и являлось как бы частью министерского установления на местах. Совет главного управления учреждался под председательством генерал-губернатора, в его состав входили три представителя от министерств, внутренних дел, юстиции и финансов

Аналогично главному, модель управления устанавливалась на губернском и окружном уровнях. В губерниях различалось общее и частное (т.с отраслевое) управления. В губернский Совет под председательством губернатора входили председатели губернских учреждений и губернский прокурор. Основной функцией губернатора и губернского Совета являлся надзор над всей губернской и окружной администрацией

Частное губернское управление состояло из губернского правления, казенной палаты, губернского суда и прокурора. Состав губернского правления включал председателя (чего ре было в европейских губерниях) и четырех советников, один из которых управлял экспедицией о ссыльных. Губернское управление ведало в основном административно-полицейскими делами, но могло вмешиваться в сферы хозяйственные и суда.

В руках губернской полиции находились распределение и контроль за исполнением земских повинностей, заведование хлебными магазинами

Уезды в Сибири преобразовывались в окру га. В зависимости от количества населения окружные и городские управления делились па 3 категории - многолюдные. ерсд-ние и малолюдные. Окружное управление, как и губернское, делилось на общее и частное. В окружных управлениях земские суды выполняли полицейские функции, чрезмерно многообразные В частности, земские суды вели нс посредстве штос наблюдение за крестьянским самоуправлением, доводили до сведения крестьянских выборных начальников постановления властей, принимали экстренные меры в случае бедствий, контролировали состояние хлебных магазинов и т.Д. Отличи тельной чертой Сибирских земских судов являлся надзор за ссыльными.

Городское управление состояло из обшей управы (городничий, частные приставы, канцелярия) Частная управа формировалась из частных приставов, квартальных надзирателей, медицинской и строительной частей, городской Думы и суда

В городах со средней категорией устанавливалось полицейское управление, которое составляли: городничий, частная управа, квартальные надзиратели, секретарь и медицинская часть

• 11е болыпим был состав государственных служащих в малолюдных городах, состоящий из исправника, секретаря и окружного лекаря с учеником.

Усложненная система управления, дублирование вышестоящих органов государственной власти, и самое главное - наличие коллегиального начала - отрицательно отражалось на исполнительной дисциплине, являлось •зачастую причиной медлительности в решении дел. Достаточно сказан., чт о ежегодно до четверги дел оставались нерешенными, что особенно нс могло устраивать МВД.

В 1827 г. Секретный комитет, специально "занимавшийся вопросом устройства местных органов власти и полиции, пришел к выводу, что “повсеместное существование генерал-губернаторств едва ли может принять истинную пользу: генерал-губернаторства и министерства являлись двумя равноправными инстанциями, ведавшими один и тот же круг дел ггри посредстве одних и тех же учреждений, точного разграничения между сэрами их власти закогг нс устанавливал, и. соответственно, между ними возникали постоянные недоразумения ”. Секретный комитет принципиально высказался против децентрализации: “желанный порядок в губерниях утвердится только тогда, когда будут установлены точные и единообразные правила для всех мест управления, когда это зависеть будет от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам".

Эта точка зрения была господствующей и в царствование Николая I. ее результатом стало упразднение в 1837 г. должности генерал-губернатора в качестве постоянно действующего института. Сохранена она была только на окраинах (в частности, в Сибири) и тех местностях, где особый орган высшего надзора был необходим по политическим соображениям.

Упразднение должности генерал-губернатора ставило губернаторов и подчиненные им учреждения в ближайшую связь с МВД. Начальник губернии становился лишь исполнителем закона и предписаний правительства. Вся ответственность за состояние губерний возлагалась на губернатора, соответственно, и все дела предписывалось решать независимо от мнения губернского управления, по усмотрению губернатора То есть, в губернском управлении, так же как и в центральном, принцип коллегиальности окончательно вытеснялся принципом единоначалия. С устранением коллегиального начала и коллегиальные формы делопроизводства заменялись более простыми, бюрократическими, преобладавшими в центральных органах власти.

Другим важным направлением преобразований стало формирование городской полиции. С первых лет существования при МВД создаются специальные комиссии гго вопросам организации полиции в конкретном губернском или ином крупном городе. Попытки губернаторов изменить штатную численность полиции, минуя МВД. успеха нс имели. Даже родственнику Александра I принцу Ольденбургскому - генерал-губернатору Ярославской, Тверской и Новгородской губерний отказали в утверждении разработанного им штата полиции без участ ия МВД.

Комиссии разрабатывали проекты новых пгтатов городской полиции, инструкции для се руководителя. В этих документах старались учесть экономические, социал ьно-демографическис и финансовые возможности каждого города К началу 20-х годов XIX столетия полицейские штаты были подготовлены почти для 90 российских городов.

С 1822 по 1832 гт в Западной Сибири также ведется работа по формированию пгтатов городской полиции, структура которой даже для сибирской окраины была неггростой Так. полицейское управление Тобольска как города многолюдного, центра Тобольской губернии (к середине XIX в насчитывалось около 16 тыс. жителей) состояло из общей управы, в которую входили го-ро дничий и 3 частных пристава , в канцелярии служили секретарь и два столоначальника. Тобольск делился на три частные управы (по числу частей), присутствие в частных управах осуществлялось под представигель-ством частных приставов, в качестве членов входили квартальные надзиратели.

Городовые управления в Таре, Тюмени и Турииске, относящихся к средним городам Тобольской губернии, состояли из городничих, квартальных надзирателей -по 3 человека и по 1 секретарю в каждом юроде

Городовые управления в малолюдных городах То-больской губернии: Березове, Ялуторовске, Кургане, Ишиме и Тюкалинске возглавлялись городничими, при которых состояли штатные писцы.

Аналогично формировались пгтаты полиции вТом-ской губернии, в которой г. Томск с населением в 15 тыс. жителей относился к разряду многолюдных и состоял из 3 частей, Барнаул и Каинск - к средним, города Колы-ваиь, Кузнецк, Бийск - к малолюдным

В Омской области, в городах Семипалатинске и Петропавловске, относящихся к средним городам, учреждались полицейские управления, а в Омске и Усть-Каменогорске, относящихся к малолюдным, городовое уггравлснис осуществлялось городничими.

При составлении и утверждении штатов полиции закладывались финансы ка ее содержание. Казна не обеспечивала в полном объеме финансирование полиции, относя недостающую часть на городские расходы. Например, на содержание Томской городской полиции, городового и архитектора предусматривалось из казны 22 тыс.502 рубля 73 коп. и сверх того - из городских доходов 19 тыс. 376 руб. 14 коп. в год. Помимо этого из городского дохода предусматривалось отпускать на содержание будок и будочников 832 руб., пожарную команду и обмундирование - 2 тыс. 235 руб. 35 коп., на содержание пожарных инструментов и лошадей - 4 тыс. 38 руб. 83 коп. Но так как государствешпяй и местный бюджет напрямую зависел от общегосударственных и местных сборов, которые систематически недовыполнялись, то и финансовое и материальное обеспечение полиции нс было стабильным. В 1829 г недостаточность финансирования полиции вызвало создание очередного Секретного комитета под председательством сенатора Васильчикова 11асколько существенен был этот вопрос, говорит записка министра внутренних дел Закревского императору. Министр посетил часть губерний Европейской России и нашел местную администрацию и полицию в крайне неудовлетворительном состоянии, что объяснял в значительной степени малыми окладами, которыми выгуждены довольствоваться чиновники.

В записке царю по этому поводу он писал: “Канцелярии наполнены людьми, которые или нс могли для себя найти ничего лучшего, гиги вступили сюда для того только, чтобы приобрести навыки к делом и выждать случай к перемещению в другое ведомство, где труды их гораздо лучше вознаградятся. Нельзя без соболезнования смотреть на сих людей, сидящих в присутственных местах перед зерцалом законов в рубищах, с печатью нищеты и уныния на лицах. Надобно ггредставиплу бедность, в которой пресмыкаются они, будучи многие мужьями и отцами семейств, без прочной одежды и обуви и, вероятно, без пищи. Какого же можно ожидать усердия от человека, решившегося служить за 5 и даже 1 рубльассигнациями в месяц... ”.

Император дал поручение министру финансов изыскать средства Вместо необходимых 3 млн руб. Казггачейство могло предложить только 500 тыс. Закрев-ский вновь обращается к царю. На новой записке министра государь написал: “В необходимости сих мер я давно убежден, но убежден и в совершенной невозможности ныне же со стороны министерства финансов сему помочь". Но этот вопрос не остается без внимания. Комитет министров в свою очередь вырабатывает основание и формы для новых пгтатов полиции, которые были разосланы к начальникам губерний с предложением образовать в губерниях комитеты для составления новых штатов по предложенным формам

Выработанные в губерниях штаты были внесены в Государственный Совет, но были признаны настолько разнообразными по самим штатам и устанавливаемым окладам служащим, что МВД, министерствам финансов и юстиции предложено было их переработать.

Данная работа проволилась и в Западной Сибири Согласно ведомости Томской казенной палаты, в 1829 г по платам 1822 г. городничие в Томске, Барнауле, Кузнецке, Бийске получали по 450 руб. в год, земский ис-правник - 375 руб., заседатели и секретари - 300 руб. 11а канцелярские расходы в городах тратилось 250 руб.

По проектам штатов и окладов губернское руководство Западной Сибири предтагало у величин, жалованье городничим до 1200 руб., секретарям - до 500 руб., суммы на канцелярские потребности - до 1000 руб., земским исправникам - до 1000 руб., заседателям и секретарям - до 600 руб. в год.

Эти и подобные предложения в полном объеме государство принять не могло. Однако по мерс улучшения международной и экономической ситуации, посту ачения в Казначейство доходов отторговли и питейных округов царь согласился на введение временных штатов, и бюджет МВД в 1835 г был увеличен до 2 млн. 500 тыс. руб. Это ассипювание дало возможность увеличить оклады служащих в губернских правлениях и канцеляриях, врачебных управах, помогло укрепить штаты и саму работу полиции. Пользуясь новыми финансовыми средствами, МВД назначило полициям 350 уездных городов содержание от казны, лишь в городах, располагавших достаточными доходами, содержание полиции оставалось по-прежнему отнесенным на городской бюджет.

Правительство заботилось о престиже полиции. Повышению авторитета полицейских чинов способствовало распространение на служащих МВД Табеля о рангах, регулировавшего с 1722 г. систем}' гражданских и военных чинов. Для оказания государственной помощи служащим полиции было принято ряд законов: в 1822 г -Устав о пенсиях и единовременных пособиях, а в 1832 г -Положение о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству МВД. Помощь предусматривалась тем, кто осташгял службу по возрасту и болезпи. вдовам, сиротским семьям чиновников.

Для офицеров вводилась доплата за выслугу лет, выдавались деньги на квартиру и отопление, квартальным надзирателям, унтер-офицерам предоставлялась возможность сдать экзамены и получить первый классный чин, что способствовало повышению жалованья два раза в год (для столичной полиции). Для нижних чинов полиции, кроме жалованья. вводились так называемые “наградные” за усердие в службе и примерное поведение, которые выдавались из штрафных сумм, взимаемых с населения за нарушение общественного порядка, санитарных правил, противопожарной безопасности. Вводились новые образцы форменной одежды и др.

Таким образом, можно утверждать, что уже в первой трети XIX в органы государственной власти уделяли внимание совершенствованию административного управления, организационно-штатному укреплению полицейских структур. В результате заметно усилилась управленческая функция МВД за счет устранения коллегиального начала и сокращения компетенции губернского управления, возросла его роль в формировании городской полиции, ее финансового и материального обеспечения. В целом этот процесс в значительной степени соответствовал воззрениям верховной власти на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к истинно монархическому, необходимой для сохранения закона в его непрерывности, для чего полиция должна иметь в своем ведении всех, кто выполнять эти законы обязан

НЕКОТОРЫЕ РАЗМЫШЛЕНИЯ

ПО ПОВОДУ СОХРАНЕНИЯ КАДРОВ

В МВД РОССИИ

Канд. ист. наук, докторант

Академия управления МВД России, г. Москва

Проблема сохранения кадрового ядра правоохранительных органов, обозначенная А.В. Дуловым в статье “Текучесть кадров выпускников образовательных учреждений МВД России” (1) значима, и ее качественное решение обусловлено прежде всего современными идеологическими, политическими, экономическими и иными трансформациями, происходящими в российском обществе, а также возрастающей по требностью совершенствования деятельности всех государственных органов. не исключая и правоохранительные. Их эффективная деятельность зависит от многих факторов, наиболее важным среди которых является наличие “высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса”. Трудно не согласиться с автором работы, что “одним из главных источников преодоления кадрового голода в сложившихся социально-экономических условиях являются образовательные учреждения МВД России” (1,3).

В Министерстве внутренних дел Российской Федерации функционирует развитая система учебных заведений: 25 высших, 11 специальных средних заведений и более 50 их филиалов, 116 учебных центров, ведется подготовка цо 11 специальностям (4, 5). Ежегодно диплом специалиста высшего и среднего специального образования получают около 33 тыс выпускников. Система профессиональной подготовки ориентирована на принцип преемственности образования Коллегией МВД России разработаны и утверждены Концепция подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел Российской Федерации, а также Концепция кадровой политики

Однако в кадровой системе протекают противоречивые процессы, происходит “...ощутимое размывание профессионального кадрового ядра, снижение престижа службы, оггок наиболее квалифицированных кадров’". ”... продолжает отставатг. от запросов правоохранительной практики работа образовательных учреждений МВД России... Доля юристов с высшим образованием среди начальствующего состава органов внутренних дел в 1999 г. составляла только 16,3% (в 1993 г. -20,4%).. недооцениваются возможности науки в проведении всестороннего анализа и прогнозирования кадровой ситуации в органах внутренних дел и поиске путей ее оптимизации” (3).

Статистические данные о движении личного состава в органах внутренних дел, приведенные А.В. Дуловым, убеждают в том, что нестабильность кадровой си-туацин, возникшая в 90-е годы, сохраняется и в настоящее время. Наряд}' с постоянным некомплектом личного состава (примерно 5,0%*) ежегодно из органов внутрен-

¹ Подсчеты наши (А/.Л*.) по: Дулов А.В. Уках соч. - С. 3.