Преступления в сфере использования федеральной собственности. Теория и практика противодействия коррупции

В России ведение бизнеса связано с серьезными рисками возникновения коррупционных схем (или участия в них), инициируемых правительственными чиновниками, пользующимися своим служебным положением, сотрудниками правоохранительных органов или мошенническими действиями партнеров и даже собственных сотрудников компаний 1.

Корпоративная преступность оказывает негативное влияние на инвестиционную привлекательность России (существенно повышает инвестиционные риски, связанные с незащищенностью финансовых инструментов от преступных посягательств), что обуславливает отток капитала, дестабилизирует фундаментальные факторы экономики, а это опосредованно способствует спаду основных экономических показателей, в том числе росту инфляции, снижению производства, тенезации экономики. Наблюдающийся стремительный рост цен на основные товары потребления не только связан с конъюнктурой мировых цен и иными экономическими факторами, но и во многом обусловлен спекулятивны- ми сделками и манипулированием ценами на рынке товаров и услуг, а также монополистическими сговорами недобросовестных компаний, которые за счет расшатывания основ экономической стабильности государства получают сверхприбыль.

В последние годы государство выделяет значительные финансовые средства на реализацию федеральных целевых программ, строительство инфраструктурных объектов, программы государственного вооружения, модернизацию социальной сферы и т. д.2. Сфера закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд подвержена воздействию многочисленных коррупционных рисков. В области использования бюджетных средств всегда имеются предпосылки для различных коррупционных проявлений и иных злоупотреблений, что оказывает негативное влияние на развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности регламентированных процедур. Очевидными последствиями коррупционных нарушений в рассматриваемой сфере являются, конечно, финансовые потери бюджета 3.

Отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственных и муниципальных закупок, являются для общества одним из главных индикаторов коррупции в стране. Действительно, именно в процессе материального обеспечения публичных нужд у любого должностного лица появляются возможности злоупотребления своими полномочиями в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц 4. Мошенничество в сфере закупок, также как и дача взяток, рассматривается как коррупция. Каждое шестое преступление в сфере экономики связано с коррупцией.

Преступления коррупционной направленности совершаются должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления, как правило, в таких сферах, как распределение бюджетных средств, земельные правоотношения, использование недвижимости, оказание услуг, с использованием такими лицами своего служебного положения.

В 2012–2015 годах имело место увеличение фактов причастности организованных групп и преступных сообществ к совершению преступлений экономической направленности в кредитно-финансовой системе, а на потребительском рынке – преступлений, связанных с операциями с недвижимостью, с освоением бюджетных средств, в сферах лесозаготовок, обработки древесины и на целлюлозно-бумажном производстве, в топливно-энергетическом комплексе. Министерством внутренних дел Российской Федерации отмечается, что преступные формирования проявляют особую активность в таких сферах экономики, как закупки для государственных и муниципальных нужд, топливно-энергетический комплекс, жилищно-коммунальное хозяйство 5.

Организаторы преступного бизнеса используют коррупционные связи с бюрократической элитой органов государственной власти и разрабатывают коррупционные схемы, преследуя следующие цели:

• •    инвестирование коммерческих структур за бюджетные средства;

• •    присвоение бюджетных средств, имущества государственных, коммунальных предприятий;

• •    создание благоприятных условий для теневого бизнеса;

• •    присвоение бюджетных средств за налог на добавленную стоимость посредством заключения псевдоэконо-мических сделок;

• •    перемещение капиталов в теневую экономику и т. д.

Криминалитет выплачивает вознаграждения (коррупционный откат) коррумпированным должностным лицам, которые обеспечивают подготовку и безопасность проведения преступной акции, успешное ее завершение. Размер отката – определенной доли коррупционера в преступном бизнесе – зависит, в частности, от должности и социального положения чиновника, его роли и степени участия в преступной сделке, его влияния и связей в сложившейся ситуации. С учетом конкретной ситуации и полученного преступного дохода размер отката может составлять от 3 до 5 или от 20 до 50 процентов.

В Москве коррупционную преступность порождают такие обстоятельства, как:

• •    излишне формализованный процесс получения различного рода разрешений, лицензий, квот, в том числе существующих только в Москве;

• •    наличие платежеспособных коммерческих структур и состоятельных граждан и т. п.

  

  заявок и                 поставщ иком

  организация тендеров

  Россия    —ин— весь мир

  
  

Мошенничество при проведении закупок в России и в мире

Эти факторы создают возможность отдельным недобропорядочным чиновникам безнаказанно использовать свое служебное положение в корыстных целях через посредников.

Как в России, так и в мире благоприятную почву для злоупотреблений создает процесс закупок, однако в нашей стране он имеет свою специфику.

Мошенничество в сфере закупок в целях настоящего исследования можно определить как незаконные действия, с помощью которых преступник получает преимущество, избегает обязательств или наносит вред своей компании. Преступник может быть сотрудником, владельцем, законным членом правления, чиновником, общественным деятелем или продавцом, который принимал участие в закупке товаров и услуг для пострадавшей организации.

Преступные деяния, связанные с передачей части денежных средств, получаемых за исполнение государственного и муниципального заказа, исполнителем заказа должностному лицу государственного или муниципального органа (учреждения) за предоставление указанного заказа («откатов») заключаются в том, что ответственное должностное лицо заказчика, влияющее на выбор подрядчика или поставщика, получает от последнего определенный процент от суммы заказа в качестве «благодарности» за выбор.

Наиболее рискованными в сфере закупок по мировым меркам являются этапы выбора поставщиков (71 процент респондентов) и процесс подачи конкурсных заявок (66 процентов респондентов), что является сопоставимым с результатами в мире в целом (61 процент и 45 процентов соответственно) 6. В то же время, что касается мошенничества на этапе проверки качества (процесс сдачи-приемки товаров или услуг), то в России результаты намного хуже, чем в целом в мире (60 против 22 процентов соответственно). Вместе с тем во всем мире достаточно распространено мошенничество на этапе заключения контракта с поставщиком (43 процента), а в России этот вид нарушений отмечается реже (26 процентов) (см. рис.).

Мошенничества в сфере закупок следует рассматривать как двойную угрозу, что де- лает компании жертвами при приобретении товаров и услуг, мешает им конкурировать честно и успешно в коммерческой деятельности на рынках.

Согласно Методическим рекомендациям по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции 7 в рамках проведения внутреннего контроля и аудита для проверки экономической обоснованности осуществляемых операций в сферах коррупционного риска следует обращать внимание на наличие такого обстоятельства (индикатора неправомерных действий), как закупки или продажи по ценам, значительно отличающимся от рыночных. В условиях институционального становления и развития рынка государственных закупок сфера размещения заказов быстро криминализируется, а преступные элементы адаптируются к новым процедурам и механизмам закупок, умело используя при этом законодательные пробелы, что, безусловно, влияет и на столь частое изменение федерального законодательства. Латентность «откатов» обусловлена и тем, что к уголовной ответственности за совершение такого рода преступлений зачастую привлекаются чиновники высокого уровня и используются сложно законспирированные схемы совершения преступлений, связанных с получением «откатов» в крупных размерах.

Согласно анализу статистических данных типичными источниками, являющимися поводом для возбуждения уголовных дел о хищениях, связанных с расходованием бюджетных средств, являются:

• •    материалы оперативных разработок – 65 процентов;

• •    материалы ревизии или документальных проверок – 46 процентов;

• •    результаты ведомственных служебных проверок – 29 процентов;

• •    сообщения средств массовой информации – 4 процента ⁸.

Изучение материалов уголовных дел позволило выявить следующие обстоятельства, осложняющие рассмотрение сообщений о мошенничествах, связанных с расходованием бюджетных средств:

• •    тщательность подготовки мошеннических действий;

• •    длительность совершения последовательных действий, направленных на хищение денежных средств;

• •    необходимость анализа значительного количества объектов и документов;

• •    достаточно длительный промежуток времени между моментом совершения преступления и моментом его обнаружения компетентными органами;

• •    отсутствие факта внезапности для лиц, причастных к совершению мошенничеств и т. д.

Однако, несмотря на сложность процедуры привлечения к уголовной ответственности за преступления, связанные с «откатами», только за I полугодие 2014 года следователями Следственного комитета Российской Федерации предъявлены обвинения следующим лицам, занимающим высокие должности:

• •    заместитель председателя правительства Волгоградской области;

• •    первый заместитель председателя правительства Еврейской автономной области;

• •    мэр города Ярославля, его заместитель и советник;

• •    заместитель председателя Правительства Республики Карелии;

• •    первый заместитель Министра экономического развития и промышленности Иркутской области;

• •    Министр социального развития, опеки и попечительства Иркутской области;

• •    экс-министр здравоохранения Сахалинской области;

• •    высокопоставленные чиновники Пенсионного фонда Российской Федерации и другим лицам.

Уголовные дела в отношении этих лиц были направлены в суд с обвинительным заключением 9.

В качестве примера «отката», полученного в результате сговора с представителями участников (потенциальных участников) закупок, а также создания благоприятных условий для допуска на рынок закупок отдельных хозяйствующих субъектов, вытеснения с рынка «неугодных» участников, возведения для них барьеров приведем следующее дело.

16 апреля 2014 года Волгоградский областной суд признал бывшего заместителя председателя правительства Волгоградской области Крупнова виновным в получении взятки должностным лицом в особо крупном размере (часть 6 статьи 290 Уголовного кодекса Российской Федерации). Следствием и судом было установлено, что Крупнов курировал вопросы деятельности Министерства здравоохранения Волгоградской области, в том числе контролировал эффективность реализации программы модернизации здравоохранения на 2011–2012 годы. Одним из приоритетных мероприятий программы являлось проведение капитального ремонта здания областного онкологического диспансера. Однако Крупнов решил «заработать» на здоровье и комфорте пациентов этого диспансера. Он дал указание найти строительную фирму, которая в случае заключения с ней государственного контракта на сумму 170 миллионов рублей готова передать в качестве «отката» 10 процентов от общей стоимости сделки. За короткий срок такой подрядчик был найден.

По указанию Крупнова в июле 2012 года с ним заключен контракт, за что чиновник практически сразу получил деньги в размере 17 миллионов рублей 10.

Особое внимание при мошенничестве в сфере закупок следует обращать на фальсификацию документов , обеспечивающих участие в конкурсе на заключение государственного (муниципального) контракта, под которой можно понимать представление в орган (заказчику), осуществляющий(ему) закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд документов, содержащих заведомо ложные сведения о соответствии участника торгов предъявляемым требованиям для участия в торгах и заключения контракта.

Так, согласно статьям 44 и 96 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок на участие в таких конкурсах и аукционах, исполнению контрактов двумя альтернативными способами:

• •    внесение денежных средств (залог);

• •    банковская гарантия.

Согласно заявлению заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы Екатерины Соловьевой от 19 августа 2011 года «около 80% банковских гарантий, подаваемых участниками торгов по госконтрактам, являются поддельными» 11.

С 1 января 2014 года был введен реестр банковских гарантий. В результате произошло резкое снижение количества и видов поддельных банковских гарантий, и в настоящее время осуществляются либо под- делка банковских гарантий путем создания реестра-двойника, либо хищение аванса с использованием банковской гарантии. В целях предупреждения такого вида правонарушений предлагается следующее 12:

• •    установить протокольную форму проверки банковской гарантии, в которой пошагово должны отражаться действия и результат проведенной проверки, с приложением соответствующего документального подтверждения;

• •    обеспечить взаимодействие с правоохранительными органами, прежде всего отделов внутренних дел, Федеральной налоговой службы и при необходимости Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в рамках которого использовать оперативные возможности этих служб и запрашивать необходимые сведения о кандидате.

Рассматриваемые виды преступлений относятся к трудно выявляемым с точки зрения доказывания. Для решения этого вопроса необходимо знать основные признаки, свидетельствующие о взяточничестве и сопутствующих ему должностных нарушениях, характерных для сферы закупок, а именно:

• 1)    особенности личностных характеристик субъекта преступной деятельности, к которым следует отнести:

• •    уровень благосостояния, характер времяпровождения субъекта;

• •    специфичность связей государственного служащего, должностного лица с представителями коммерческих структур, подчиненными и т. д.;

• 2)    признаки, характеризующие ситуацию. К таким признакам можно отнести открывшуюся вакансию на должность, вероятность для определенного лица, с одной стороны, получить повышение по службе, быть отстраненным от должности, «попасть под сокращение», а с другой – явные при-

• знаки протекционизма. Сюда же следует отнести и такие ситуации, когда один субъект наделен правом организации конкурсов, тендеров и заключать сделки, контракты с использованием бюджетных средств, решать вопросы выделения квот, лицензий и т. д., а другой стремится получить возможность стать участником реализации государственной программы, получить лицензию или квоту;

• 3)    сведения, почерпнутые из различных документов, отражающих деятельность должностного лица. В ходе сопоставительного анализа документов могут быть выявлены, например, такие признаки преступной деятельности, как существенная разница между аукционной ценой имущества и ценой, по которой это имущество было передано коммерческой структуре, явная убыточность совершенной по определенной группе товаров сделки и т. д.

Особую группу образуют признаки подлога в документах (исправление дат, подчистка в списках, перепечатывание документов с последующей подделкой подписей, печатей и т. д.).

Любая управленческая деятельность, в том числе связанная с использованием бюджетных средств, подвержена коррупционным рискам, то есть обстоятельствам, провоцирующим государственного служащего на незаконное использование должностного положения в целях получения выгоды для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам.

Прокурорский надзор за органами и лицами, участвующими в закупках товаров, работ и услуг определен Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) и имеет следующий порядок: прокуратурой осуществляется оценка коррупционных рисков при использовании бюджетных средств и запрашивается список работников и их близких родственников, обязанных предоставлять сведения о доходах и расходах.

Практика регистрации имущества на несовершеннолетних детей не выявлена. Приходится вести поиск среди супругов-бизнесменов (используется система СПАРК), что позволяет установить связи аффилированных структур с иными организациями, возможно, участвующими в закупках.

Для оценки законности проведенных территориальным органом в отчетном периоде государственных закупок изучается сайт организации с целью установить:

• •    наличие принятых актов противодействия коррупции;

• •    наличие в органе комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

• •    состав закупочной комиссии;

• •    опубликованные сведения о доходах за два последних периода.

При исполнении требований Закона № 223-ФЗ имеют место следующие нарушения:

• •    нарушение требования об обязательном размещении в установленный срок в Интернете планов-графиков;

• •    незаконное размещение заказа у единственного поставщика без согласования;

• •    незаконное включение в конкурсную (аукционную) документацию дополнительных требований;

• •    заключение государственных и муниципальных контрактов без проведения торгов;

• •    нарушения в действиях комиссий по размещению заказов при определении победителей и т. д.

По результатам прокурорских проверок юридических лиц более половины актов реагирования вынесены по основанию нарушения требований статьи 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ) – обязанность предоставлять полные и достоверные сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Также в результате прокурорских проверок могут быть выявлены следующие нарушения:

• •    неисполнение должностными лицами требований о принятии мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

• •    нарушение требований статьи 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего);

• •    нарушение требований статьи 12.1 Закона № 273-ФЗ (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом);

• •    нарушение ограничений, запретов и обязанностей по законодательству Российской Федерации в целях противодействия коррупции.

Таким образом, анализ сферы распределения бюджетных средств позволил выявить имеющие место криминальные угрозы, негативно влияющие на инвестиционную привлекательность России, мешающие компаниям конкурировать честно и успешно в коммерческой деятельности на рынках – это мошенничество в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, а также взяточничество.

Резюмируем изложенное:

• 1)    процесс закупок в нашей стране имеет свою специфику, например, мошенничество на этапе проверки качества (процесс сдачи-приемки товаров или услуг) в России отмечается чаще, чем в целом мире (60 против 22 процентов);

• 2)    ответственное должностное лицо заказчика, влияющее на выбор подрядчика или поставщика, получает от последнего определенный процент от суммы заказа в качестве «благодарности» за выбор. Размер «отката» зависит от занимаемой должности коррупционера, степени его участия в преступной акции, влияния и связей. Преступник может быть сотрудником, владельцем, законным членом правления, чиновником, общественным деятелем или продавцом, который принимал участие в закупке товаров и услуг для организации;

• 3)    привлечение к совершению такого рода преступлений чиновников высокого уровня приводит к латентности «откатов» в крупных размерах, сложностям раскрытия сильно законспирированных схем. Поводом для возбуждения уголовных дел о хищениях, связанных с расходованием бюджетных средств, в большинстве случаев являются материалы оперативных разработок;

• 4)    при мошенничестве в сфере закупок часто используется фальсификация документов, обеспечивающих участие в конкурсе на заключение государственного (муниципального) контракта;

• 5)    в отношении органов и лиц, участвующих в закупках товаров, работ и услуг, осуществляется прокурорский надзор, методика которого основывается на оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, что позволяет наруши-

• телей законов № 223-ФЗ и № 273-ФЗ привлекать к административной либо уголовной ответственности.