Приднестровье: проблемы становления и развития государственности

К ак отмечает в своей научной статье приднестровский политолог, доктор политических наук Светлана Осипова, процессы государствообразова-ния начала 1990-х гг. прежде всего связаны с политическими трансформациями конца 1980-х гг., которые продолжаются по сей день [Осипова 2015: 111]. В данной связи важно подчеркнуть, что процесс формирования и становления приднестровской государственности по многим характеристикам схож с процессами государственного строительства в постсоветских республиках, а также в самоопределившихся государствах [Брусалинская 2008: 12]. Вместе с тем он имел одно очень важное сущностное отличие, а именно: в Приднестровье до провозглашения независимости не существовало союзных или автономных органов власти и управления, также не было самостоятельной региональной инфраструктуры. Отсутствовал опыт государственного управления, не было специалистов высокого государственного профессионального уровня, отсутствовала соответствующая законодательная и нормативная база, а управление находящимися на территории Приднестровья административными структурами осуществлялось центральными органами власти и управления Молдавской ССР.

После образования Приднестровской Молдавской Республики в условиях ускоряющихся центробежных тенденций, неумолимого разрушения союзного центра и общего правового поля, самоустранения местных партийных органов от решения жизненно важных проблем приднестровского населения перед Приднестровьем встала архисложная задача создания независимых от Молдовы органов власти и управления, ускоренного государственного строительства, формирования работоспособной вертикали политической власти.

Изначально формирование органов государственной власти и управления в Приднестровье как союзной республике в составе СССР началось в 1990 г. фактически с нуля, с частичным использованием тираспольских органов власти и управления и передачей им новых, республиканских функций и пол- номочий, причем в ситуации еще существовавшего Советского Союза. Во многом государственное строительство тех лет – это в первую очередь инициатива трудящихся масс, ведущую роль в которой сыграли коллективы крупнейших предприятий, а также Объединенный совет трудовых коллективов. Впоследствии государственное строительство осуществлялось во время военной интервенции Республики Молдова против Приднестровья, что потребовало создания боеспособной регулярной армии как гаранта безопасности приднестровского народа и государства. После окончания военных действий и вплоть до сегодняшнего дня процесс государственного строительства реализовался в условиях международной непризнанности и системной множественной блокады Приднестровья.

Приднестровье как государство было образовано 2 сентября 1990 г. решением II Чрезвычайного съезда народных депутатов всех уровней. Одновременно были приняты Декларация об образовании Приднестровья, Декрет о государственной власти и избран Временный верховный совет1. В этой связи следует пояснить, что Временный верховный совет не являлся только органом законодательной власти. В значительной мере это была наделенная полномочиями властная структура, выполняющая одновременно функции законодательной и исполнительной ветвей власти [Бабилунга, Бомешко, Шорников 2007: 187]. И все же, как показывает практика, с самого начала Приднестровье в большей мере конституировалось как парламентское государство. Именно Временный верховный совет, а с ноября 1990 г. – Верховный совет взял на себя функции государственного строительства, создания институтов государственной власти и управления, правовой базы функционирования государства и политической системы общества в целом, а также подготовки проекта первой Конституции Приднестровья как независимого государства. В результате этой деятельности за короткий срок была создана полноценная политическая система общества, все необходимые для жизнедеятельности правовые и политические институты. Правда, следует отметить, что на тот период в Приднестровье фактически воспроизводилась привычная советская система органов государственной власти.

В связи с быстро меняющимися внутренними и внешними реалиями бытия Приднестровье было вынуждено постоянно, вновь и вновь адаптироваться к этим реалиям и корректировать процесс государственного строительства. В силу необходимости быстрого оперативного принятия управленческих решений для защиты республики и ее упрочения все более востребованным становился вопрос преобразования парламентской республики в парламентско-президентскую. В этих целях началась разработка новой Конституции, принятие которой в 1995 г. преобразовало Приднестровье в парламентско-президентское государство с двухпалатным парламентом. Зафиксированные в ней высокие властные полномочия президента во взаимодействии с правительством и Верховным советом помогали достаточно эффективно решать вопросы государственного строительства, выступать от имени Приднестровского государства на важных международных форумах и политических встречах.

Как показала государственная практика, в условиях непризнанности, силового внешнего давления, внутренней политической неустойчивости резко возрастает роль субъективного фактора в лице президента Приднестровья как актора, наделенного большим объемом полномочий, способного без проволочек и лишних согласований оперативно решать вопросы жизнеустройства и безопасности государства. В этих целях в 2000 г. в Конституцию республики были внесены кардинальные поправки. Основной закон государства претерпевает серьезнейшие изменения, в результате которых фактически рождается новая Конституция, во многом изменившая существующую систему государственного управления, превратившая Приднестровье в жесткую президентскую республику. Правительство было упразднено, вместо него появился кабинет министров – совещательный орган при президенте. Причем видоизменилась не только структура государственного управления, но и сам конституционный механизм закрепления за органами государственной власти полномочий и прерогатив, а именно был реализован переход от отраслевого управления к функциональному и изменен конституционный принцип наделения полномочиями и их перераспределения между различными институтами политической власти и управления в границах каждой из ветвей государственной власти1. Также был создан Конституционный суд, что фактически означало завершение процесса создания в Приднестровье цивилизованных институтов и структур государственной власти и управления.

Вместе с тем, как это обычно происходит в молодых демократиях, в силу незрелости политических сил и бурлящих личностных амбиций исподволь, латентно началась борьба за влияние на общество, за власть между президентом и Верховным советом, которая с каждым годом становилась все заметнее и предметнее. В 2009 г. группа депутатов Верховного совета вышла в парламент с конституционным законопроектом, предусматривающим переход Приднестровья на парламентскую форму правления. В ответ команда президента Игоря Смирнова, усмотрев в данном шаге реальную угрозу своей власти и полномочиям, выдвигает лозунг гармонизации приднестровского законодательства с российским и под этим предлогом готовит проект новой конституции, «как в России», в котором были прописаны сверхполномочия президента и урезанные компетенции Верховного совета. Назревал серьезный политический конфликт в высших эшелонах власти. Однако на тот момент ведущие политические силы и примкнувшие к ним бизнес-элиты Приднестровья были явно не заинтересованы в нагнетании напряженности, в результате чего пришли к определенному консенсусу. В результате этой договоренности председателя Верховного совета Евгения Шевчука как главного «возмутителя спокойствия» заставили подать в отставку, а полномочия вице-президента Александра Королева были существенно урезаны. Между тем работа над конституционными поправками продолжалась как в администрации президента, так и в Верховном совете.

В 2011 г. в преддверии очередных президентских выборов в условиях продолжающегося конфликтного противостояния президента и Верховного совета, а также ведущих политических сил в Конституцию были внесены новые поправки2. Они существенно модифицировали существующую систему власти и государственного управления. В Приднестровье появился новый политический институт – правительство и новое должностное лицо – председатель правительства. Более того, управленческие компетенции президента в отдельных его полномочиях оказались замкнутыми на полномочия Верховного совета. Другими словами, данными поправками была предпринята попытка достичь баланса различных ветвей власти, иначе говоря, создать два равноценных цен- тра власти: президента и Верховного совета. По мнению эксперта РИСИ, доктора исторических наук Тамары Гузенковой, данный вариант конституционной реформы являлся диверсификацией власти между президентом, парламентом и правительством во главе с премьером1.

Однако, как показало дальнейшее развитие ситуации, перераспределение годами устоявшихся властных полномочий, предусмотренное поправками к Конституции, привело к весомым рискам внутренней дестабилизации, создало серьезные политические угрозы управляемости общества и жизнеспособности Приднестровского государства. Кроме того, практика показала, что не связанные воедино два центра власти и управления вполне могут подвергнуть Приднестровье новым рискам, сделать его более уязвимым перед лицом внешних факторов и угроз.

В этой новой политической ситуации в Приднестровье проходят президентские выборы, на которых убедительную победу одерживает бывший спикер Верховного совета Евгений Шевчук. В течение короткого времени он осуществил в Приднестровье своеобразную кадровую революцию «сверху», заменив в органах политической власти и управления практически всех назначенцев Игоря Смирнова. Причем, по сути, произошла не просто смена поколений лидеров-руководителей – в систему государственного управления пришла совершенно новая генерация руководителей.

Политические изменения, которые произошли в Приднестровье, создали острую потребность в конструировании новой модели управления государством, обладающей более высоким мобилизационным и развивающим потенциалом. Прежняя модель во многом была основана на доминировании административных, часто латентных механизмов государственного управления. Она была ориентирована на жесткую централизацию и авторитарный характер проводимых преобразований, и не всегда в интересах государства. В своей инаугурационной речи президент Евгений Шевчук заявил, что основой новой модели управления должно стать переосмысление роли и функций государства и государственной службы в политической жизни общества Приднестровья. Он также обратил внимание на необходимость реформирования государственного управления, в основу которого должен быть положен профессионализм, отбор кандидатов на должность на конкурсной основе, инновации и эффективность. Одновременно по его инициативе были разработаны Концепция внутренней политики и Концепция внешней политики Приднестровской Молдавской Республики.

В последующем президент инициировал внесение новых поправок в Конституцию республики в контексте реформирования государственного управления, обосновывая это необходимостью реализации своих предвыборных программных положений во благо народа Приднестровья. В частности, реализуя предвыборные обещания по сближению с Россией, он в 2013 г. внес в Верховный свет проект конституционного закона, согласно которому в правовую систему Приднестровской Молдавской Республики, наряду с национальным законодательством, должно быть внесено федеральное законодательство Российской Федерации, обладающее приоритетом2 по отношению к приднестровскому законодательству. Также было инициировано широкое обсуждение необходимости реформирования существующей избирательной системы, которая основывалась на мажоритарных принципах. В парламент по данному вопросу был внесен соответствующий проект. Кстати, обсуждение показало, что большинство приднестровских экспертов склоняется к смешанной избирательной системе. К пропорциональной, по мнению экспертов, Приднестровье пока еще не готово, поскольку его партийная система слишком слаба и в значительной степени выглядит как витринная многопартийность. Еще одна поправка касалась перевода работы всех депутатов Верховного совета на постоянную основу. Дело в том, что Верховный совет состоит из 43 депутатов, из которых около половины работают на непостоянной основе, совмещая законотворческую деятельность с коммерческой1.

Однако ни одно из этих начинаний не было реализовано, поскольку на этом пути у президента появились очень серьезные трудности, связанные с жестким противостоянием с Верховным советом. Практически все инициативы президента, направленные на реформирование системы государственного управления и требующие принятия соответствующих законов, наталкивались на неприятие и противодействие со стороны Верховного совета, в результате чего намеченные президентом Евгением Шевчуком реформы не могли быть реализованы. В отношениях исполнительной и законодательной власти возникли очень серьезные правовые нестыковки и коллизии; фактически между ними началась междоусобная война на выживание.

Допустив ряд тактических ошибок в противостоянии с Верховным советом и бизнес-элитой Приднестровья и не рассчитав свои силы, а также настроив против себя значительную часть населения, в первую очередь пенсионеров, в связи с временным удержанием 30% заработной платы и пенсий, Евгений Шевчук потерпел серьезное поражение на президентских выборах в 2016 г. Новым президентом Приднестровья становится поддерживаемый многопрофильной фирмой «Шериф» председатель Верховного совета Вадим Красносельский. С этого момента начался новый этап в конструировании приднестровской государственности.

Следует сказать, что в этой новейшей политической ситуации в Приднестровье в контексте государственного строительства принципиально изменились политические условия, а именно прекратилось противостояние института президентства и Верховного совета. В настоящее время наблюдается единодушие и единство всех ветвей власти. Все институты государственной власти и управления – законодательные, исполнительные и судебные – политически и идеологически стали союзниками, управляемыми из одного центра. Безусловно, с точки зрения безопасности государства в условиях его международной непри-знанности и фактической блокады сосредоточение всей власти в едином центре в целом выступает как позитивный аспект в деле укрепления государства, эффективности государственного управления и консолидации общества. Настораживает, правда, то, что из политического спектра Приднестровья почти исчезла оппозиция. В оппозиции к действующей власти осталась только одна политическая сила – Приднестровская коммунистическая партия и единственный депутат Верховного совета – Олег Хоржан, ее председатель. Иначе говоря, совершенствованию и развитию государственности Приднестровья отныне никто не угрожает и не мешает. Нынешняя политическая власть может продолжать ее конструирование по своим лекалам и в соответствии со своим видением, интересами и потребностями.

Новый президент Вадим Красносельский, вступив в должность, заявил о необходимости кардинального реформировании системы власти и управления, целесообразности перехода от назначения к выборам глав государственных администраций [Галинский 2017: 34-35]. Перед правительством была поставлена задача сделать органы государственной власти и управления более компактными и эффективными, существенно сократить аппарат министерств и ведомств. Власти начали разработку реформы системы органов государственной власти и управления и стратегии развития Приднестровья, участие в которой примут не только ученые и специалисты-практики из Приднестровья, но и эксперты из России. В этих целях, по словам президента Вадима Красносельского, будет образован Центр стратегических реформ и разработок, который и займется разработкой стратегии развития Приднестровья.

Необходимо при этом уточнить, что каких-либо кардинальных изменений в системе власти и управления в Приднестровье со сменой власти не произошло. Практически все важнейшие для республики структуры остались в неизменном виде, за исключением выведения ряда служб и ведомств из состава министерств. Иначе говоря, структура управления государством осталась в основном прежней, чего не скажешь о персоналиях. Все назначенцы прежнего президента и даже ректор Приднестровского государственного университета были отправлены в отставку, на их место пришли руководители, лояльные структурам фирмы «Шериф» и Верховному совету.

Анализируя сегодняшнюю политику приднестровского руководства, можно сделать вывод, что оно больше озабочено не поисками новых путей и механизмов развития приднестровской государственности, а скорее ее укреплением в контексте реанимации экономики, поиска путей выхода из структурного кризиса в экономике. В этих целях в Приднестровье планируется проведение ряда реформ – административной, бюджетной, земельной, реструктуризация государственного сектора, а также улучшение инвестиционного климата1. Уже состоялась презентация Концепции бюджетной и налоговой политики. Важно также отметить, что представленную в Москве программу реформ и мер в экономике Приднестровья высоко оценил академик РАН Сергей Глазьев. Более того, он высказал мнение, что их реализация может привести к значительным экономическим результатам2.

Таким образом, мы с большой долей уверенности можем констатировать, что в Приднестровье продолжается активный процесс дальнейшего укрепления, упрочения и развития государственности, адекватной внешним вызовам и угрозам, а также задачам, стоящим перед республикой в различных сферах жизни. Единственной нерешенной проблемой Приднестровского государства на сегодня является отсутствие международного признания. Эта проблема во многом является камнем преткновения в молдо-приднестровском переговорном процессе последних лет. Многие ведущие эксперты, анализируя молдо-приднестровскую политическую ситуацию в данном контексте, высказывают предположение, что 2018 г. может стать определяющим в решении данной проблемы.