Приказы, как органы государственного управления России

Приказная система прошла длительную эволюцию с конца XV века до начала XVIII века вместе с развитием государства, подготовив почву коллегиям, появившимся в эпоху петровских преобразований. Формирование приказной системы было связано с борьбой за централизацию управления страной, проходившей в интересах господствовавшего сословия феодальной аристократии1.

Приказная система охватывала различные сферы управления – от местных вопросов до внешнеполитических. Характерными чертами деятельности приказов, отличавших их от ранее существовавших органов управления, были постоянный характер работы, существование штата в лице руководителей приказа (судей) и его подчиненных, наличие определенной управленческой сферы.

Приказы имели разветвленную структуру. Среди приказных ведомств выделяют группу дворцовых приказов, в ведомстве которых находилось управление царским хозяйством и удовлетворение потребностей царя и членов его семьи. К числу царских приказов относились Ловчий, Постельничий, Конюшенный, Казенный, Приказ большого дворца.

Данная категория приказов берет свое начало в управленческих функциях царских слуг. Именно усложнение управления дворцовым хозяйством и расширение круга обязанностей неизбежно привело к переходу управленческих функций от царских слуг в обязанность создаваемых учреждений, позднее превратившихся в приказы.

Ведущую роль в управлении делами государства выполняли общегосударственные приказы – отраслевые и территориальные.

Отраслевые приказы обеспечивали управление различными сферами (отраслями) общественной жизни на территории всей страны. Среди отраслевых приказов наиболее значимыми были Разрядный, Поместный, Посольский приказы. Несмотря на то, что все приказы в той или иной мере осуществляли финансовые полномочия, финансовое управление на территории всей страны обеспечивали такие приказы, как приказ Большого прихода, приказ Счетных дел. Среди отраслевых приказов можно выделить группу, обеспечивающую военностратегическое положение страны. Это, прежде всего, Разрядный приказ, и выделившиеся впоследствии из его состава такие приказы как, Стрелецкий, Казацкий, Пушкарский, Рейтарский и др. Судебно-административные функции были закреплены за Разбойный приказом, приказом Холопьева суда.

Территориальные (областные) приказы, выполняли общегосударственные управленческие функции на определенной территории страны (Земские приказы, Малороссийский приказ, Смоленский, Сибирский, четвертные приказы и др.).

В ведомстве патриарших приказов (Патриарший приказ церковных дел, Патриарший духовный приказ, Иконный приказ) было сосредоточено управление церковными делами и церковным хозяйством. Формирование патриарших приказов произошло благодаря активному участию патриарха Филарета в делах управления государством.

Кроме указанных приказов, носивших постоянный характер, выделяют временные приказы, которые осуществляли решение краткосрочных государственных задач и по мере их выполнения теряли свою актуальность и переставали существовать. Среди временных приказов можно выделить, приказ «денежной роздачи, приказ «сбора немецких кормов», приказ сбора «Литовских полоняничных денег», приказ сбора пятинных и запросных денег, которые выполняли налоговые функции.

Приказы не были монолитными органами управления. Их структура была представлена «столами» и «повытьями». «Столы» формировались по отраслевому и территориальному принципу, а «повытья» представляли собой территориальные единицы налогообложения.

В штате приказов существовала жесткая иерархия, которая подчеркивалась не только кругом полномочий, но и размером жалования, которое было денежным (жалование, «почести» и «поминки»)2 и поместным. Дьяки, особенно думные, имеющие влияние на дела и личный авторитет3, как руководители приказов, составляли особую прослойку служилых людей, которые наравне с членами Боярской думы и имели право участвовать в ее заседаниях, принимали наиболее важные государственные решения по управлению страной4. Дьяки, выступая от имени и воли царя и принося ему «доклад» о решении наиболее важных вопросов5, обладали определенной самостоятельностью в осуществлении управленческих и судебно-административных функций. Аппарат приказа состоял из дьяков и подьячих. Подьячие в свою очередь делились на три категории: «старые», «средние», «молодшие» («младшие»). Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы6. Дьяки, и находящиеся в их подчинении подьячие, на протяжении XVI – XVII вв. составляли особую категорию служилых приказных людей.

В приказах существовала своя система производства, представленная такими документами, как челобитные, «отписки», «памяти». В XVI веке была сформирована система хранения и учета, а также использования документации. Общепринятым становится порядок составления и ведения бумаг, формируется система приказного делопроизводства.

Анализируя деятельность приказов, можно сделать вывод о том, что приказы совмещали функции исполнительной и распорядительной власти, которые осуществлялись в той мере, в какой ее допускали царь и Боярская дума. Приказы можно назвать отраслевыми органами условно, так как они выполняли судебные и административные функции, осуществляли управление отдельными территориями, решали круг кратковременных задач и проблем, соединяли отраслевое управление с территориальным.