Применение механизмов национального планирования в отечественной экономической политике первых десятилетий ХХ века

Первые десятилетия ХХ века характеризовались разработкой разнообразных форм и механизмов государственного социально-экономического регулирования, началом процесса формирования теоретических основ прогнозно-плановой деятельности.

Примером долгосрочного социальноэкономического планирования в этот период выступают реформы П.А. Столыпина, ставшие ответом, с одной стороны, на резкий рост аграрных выступлений в ходе революции 1905-1907 годов, а с другой стороны, явившиеся попыткой разрешить противоречия, заложенные еще крестьянской реформой Александра II. Предполагалось, в результате этих преобразований создать социально-экономические условия для сохранения и качественно нового этапа развития Российской империи, сформировать слой зажиточных крестьян-собственников, как прочной основы монархического строя [1].

Необходимо отметить, что планы аграрных реформ разрабатывались еще и до Столыпина, его предшественниками — Н.Х. Бунге, С.Ю. Витте, Н.Н. Кутлером, В.И. Гурко, что демонстрирует остроту и перезрелость «аграрного вопроса» в Российской империи [2].

Разрушение земельной общины и передача надельных земель в собственность крестьян стали основным направлением аграрных преобразований. Кроме этого, предполагалось создание механизмов кредитования и землеустройства крестьянских хозяйств, расширение рынка помещичьих и государственных земель, создание системы переселения крестьян в восточные регионы страны [3].

Большое значение в планировании и проведении реформ играло создание специализированных государственных органов, наделение их достаточными правами и ресурсами. В 1905 году Министерство земледелия и государственного имущества было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ), из состава МВД в ГУЗиЗ было передано Переселенческое управление, Управление земледелия и землеустройства инородцев, Управление межевой частью. В рамках ГУЗиЗ создается Комитет по землеустроительным делам, нацеленный на проведение реформ. Непосредственно землеустройством и реализацией намеченных планов занимались подчиненные ГУЗиЗ уездные землеустроительные комиссии, число которых достигает 463 в 1912 году [4].

В научной литературе присутствуют различные оценки хода, результатов и последствий реформ Столыпина, но объем проведенных преобразований, тем более в такие достаточно короткие сроки, позволяет сделать вывод о достаточно эффективной работе государственного аппарата, ориентированного на планирование и проведение стратегических реформ. Он оказался способен продумать концепцию стратегических преобразований, разработать систему взаимосвязанных программ и планов, подготовить специализированные организационно-административные структуры, осуществить значительный объем реформистских мероприятий [5].

Масштабная переселенческая программа стала важнейшим элементом плана столыпинских реформ. Технологическая отсталость отечественного сельского хозяйства, его низкая продуктивность, в сочетании с высоким естественным приростом населения и дроблением крестьянских хозяйств, создавала ситуацию аграрного перенаселения и, следовательно, высокого социального напряжения. До революции 1905-1907 годов правительство сдерживало или играло незначительную роль в процессе переселения крестьян на новые земли, сам этот процесс шел достаточно стихийно [6]. С 1907 года правительство Столыпина разворачивает масштабную программу переселения, призванную не только снизить социальное напряжение в малоземельных регионах, но и обеспечить освоение новых территорий на востоке и юге Российской империи.

Данная работа была поставлена на прочную плановую и организационную основу. Центральным звеном государственной политики в этой сфере становиться Переселенческое управление, организационно входившее в состав Главного управления землеустройства и земледелия. В функции Переселенческого управления входило обеспечение процесса перевозки переселенцев и их обустройство на новом месте, весь объем работ по землеустройству, инфраструктурным проектам (строительство дорог, школ, больниц, складских помещений и т.д.), меры, направленные на развитие современного сельского хозяйства.

Каждый год Переселенческое управление собирало информацию от каждого переселенческого региона о возможном количестве переселенцев, которых готовы принять в данном регионе. После этого власти губерний и уездов в Европейской части страны, получив информацию о своих квотах переселенцев и регионах, предназначенных для переезда, должны были стимулировать и контролировать процесс формирования переселенческих партий. Создается система помощи крестьянам-переселенцам: специальные переселенческие ссуды, право бесплатного проезда по Транссибирской железной дороге, освобождение переселенцев на ряд лет от уплаты налогов и воинской повинности, предоставление в рассрочку и по низким ценам сельскохозяйственных орудий. В процессе переезда переселенцев ПУ обеспечивало их специализированным железнодорожным транспортом, питанием и медицинским обслуживанием в дороге [7].

Применение инструментов планирования сыграло существенное значение в процессе перевооружении армии и флота , превратившегося на рубеже XIX-XX веков в серьёзную технологическую и экономическую задачу. Особенно ярко это проявилось в подготовке и реализации нескольких военно-морских программ.

По принятой в 1895 году судостроительной программе до 1905 года было выделено 512,6 млн. рублей – почти четвертая часть годового бюджета Российской империи. Но разгром флота в Цусимском сражении и в Порт-Артуре привел к необ- ходимости практически заново восстанавливать его судовой состав. В 1907 году Морское министерство подготовило сразу четыре варианта судостроительных программ. В связи с недостаточным уровнем доходов государственного бюджета была утверждена Малая судостроительная программа на четыре года с объемом финансирования 31 млн. рублей ежегодно. Улучшение финансового состояния Российской империи позволило принять в 1910 году десятилетнюю программу развития военно-морских сил общим объемом финансирования 698 млн. рублей. Однако, Морское министерство, в условиях усиления международной напряженности, значительно повысило свои требования. В 1911 году был подготовлен проект «Закона об Императорском российском флоте», предусматривавший судостроительную программу с объемом финансирования 2,1 млрд. рублей на 22 года. Первый пятилетний план в рамках данной программы был утвержден Государственной думой в июле 1912 года. На это выделялось более полумиллиарда рублей [8].

Значительные финансовые ресурсы, выделяемые в рамках кораблестроительных программ, не могли не сказаться на стимулировании отечественной промышленности. Кроме судостроения, толчок к развитию получают связанные с ним предприятия металлургической и горнодобывающей промышленности, новые отрасли машиностроения и электротехники. Естественно, что, говоря о положительных экономических результатах планирования в военно-технологической сфере, нельзя забывать о недофинансировании других отраслей национальной экономики и социальной сферы, чрезмерной налоговой нагрузки и несбалансированности бюджета.

Первая мировая война потребовала усилить координацию и планирование деятельности всех субъектов экономической жизни. В 1915 году создаются «Особые совещания» по обороне, перевозкам, топливу, продовольствию - чрезвычайные органы государственного экономического управления в военных условиях. Данные структуры составляли основу централизо- ванного регулирования экономики и объединяли представителей министерств и ведомств, Государственной думы, Государственного совета, частного сектора и общественных организаций.

Особые совещания, получившие статус «высших государственных установлений», выводились из-под юрисдикции правительства, но их решения должны были утверждаться возглавлявшими их министрами, соответственно военным, путей сообщений, торговли и промышленности, земледелия, которые обладали достаточно широкими полномочиями в рамках рассматриваемых структур. Указания особых совещаний подлежали обязательному исполнению предприятиями всех форм собственности, а частные лица, государственные и общественные организации были обязаны оказывать содействие деятельности совещаний. В регионах создавались представительства данных органов регулирования. Для обсуждения пересекающихся вопросов могли собираться совместные заседания представителей заинтересованных совещаний или их руководителей, под председательством военного министра [9].

Центральное место занимало «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства» -Особое совещание по обороне. Которое занималось разработкой планов производства военной продукции, распределением и контролем выполнения государственных заказов, помощью в организации работы оборонных предприятий. Председатель данного Особого совещания (военный министр) мог требовать информации от руководителей других особых совещаний, приостанавливать действие их отдельных распоряжений.

В составе совещания были сформированы профильные комиссии (по надзору за выполнением военных заказов, эвакуационная, по обеспечению рабочей силой, по артиллерийским вопросам и т.д.). Региональные структуры Особого совещания по обороне -12 заводских совещаний координировали работу предприятий в отдельных промышленных районах. Контроль процесса внешнеторговой деятельности осуществлялся через Комиссию по учету и распределению иностранной валюты, Русский правительственный комитет в Лондоне и Русский заготовительный комитет в Америке, также подчиненных Особому совещанию по обороне [10].

«Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обеспечению топливом» - Особое совещание по топливу занималось вопросами планирования и организации добычи топливных ресурсов, обеспечения ими транспорта и промышленности. Председатель совещания имел право устанавливать предельные или твердые цены на любые виды топлива, объявлять продажу определенных видов топлива монополией казны, принудительно изымать частные леса для вырубки. В регионы назначались районные уполномоченные, которые возглавляли территориальные совещания [11].

«Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу» - Особое совещание по продовольствию решало вопросы разработки государственной продовольственной стратегии, непосредственно курировало деятельность по заготовке продовольствия для нужд армии и населения. Председатель совещания имел право устанавливать ограничения на рост цен. Создавались профильные комиссии (по снабжению армии и флота, сельского и городского населения, по борьбе с дороговизной и т.д.). В большинство губерний и областей были назначены уполномоченные представители, которые возглавили территориальные совещания из представителей деловых кругов и общественных организаций. Для обоснованной разработки планов обеспечения продуктами питания населения и вооруженных сил совещание подготовило и провело Всероссийскую сельскохозяйственную перепись в 1916 году [12].

«Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов» - Особое совещание по перевозкам работало над планами повышения пропускной возможности транспортных коммуникаций, координировало деятельность различных ведомств в данной сфере. Председатель совещания был наделен правами по мобилизации транспортных средств и объектов инфраструктуры, находящихся в частной собственности, мог ограничивать тарифы на перевозки [13]

Необходимо отметить, что результаты работы особых совещаний оказались неоднозначными. С одной стороны, они позволили привлечь к работе по организации и планированию военно-хозяйственной деятельности достаточно широкие предпринимательские и общественные силы страны, что было востребовано в ситуации слабости государственных институтов военно-экономической мобилизации. Особые совещания сыграли важную роль в переводе национального хозяйства на военные рельсы, создании новых и модернизации старых производств. Формирование особых совещаний, с их профильными комиссиями и региональными структурами, стало значительным шагом вперед по пути усиления государственного регулирования экономики, формирования прогнознопланового и управленческого аппарата, отработки новых методологических подходов и накопления специфического опыта регулирования.

С другой стороны, состав особых совещаний и их аппарат были чрезвычайно громоздкими и слабо управляемыми, отсутствовал надежный и постоянный механизм межведомственной координации. Возникала проблема дублирования функций и нездоровой конкуренции с существующими государственными структурами, зачастую конфликтно складывались отношения особых совещаний с частным бизнесом. Предложения создать единый государственный орган военно-экономического управления, с более четкой организацией и подчиненностью, не получили поддержки. Недостаточным был уровень профессиональной квалификации общественных представителей, тем более, что многие из них рассматривали совещания как поле политической борьбы с правительством. Многие решения особых совещаний носили непоследовательный характер, часто не хватало волевых усилий добиться исполнения принятых решений.

Задачи модернизации экономики страны и Первая мировая война требовали ши- рокого применения инструментов планирования и прогнозирования в хозяйственной жизни, и такие механизмы в отдельных секторах экономики стали формиро- ваться, но создать общенациональную систему планирования не удалось. Полно- ценная система национального планирования начинает формироваться только после прихода к власти в октябре 1917 года большевицкой партии.