Применение методологии дирижизма в стратегировании регионального экономического развития

Применение дирижистской методологии в стратегировании регионального экономического развития оправдано как с точки зрения российской нормативной базы, так и с позиции накопленной практики.

ГРНТИ 06.61.33

ЕDN YVQKEA

Татьяна Ельзарикоевна Ситохова – кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономики Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л. Хетагурова (г. Владикавказ). ORCID 0000-00027300-0381

Правовые основы стратегического планирования заданы Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ, который закрепляет участников, уровни и документы планирования и тем самым очерчивает пространство согласования целей и ресурсов между федерацией, субъектами и муниципальными образованиями. В рамках подзаконного регулирования Министерство экономического развития России утвердило Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (приказ от 23 марта 2017 г. № 132), а в 2024 г. внесло в них изменения (приказ от 28 июня 2024 г. № 397). Эти документы задают требования к логике целей, показателей и плана реализации стратегии, а также ее взаимосвязи с иными документами и практиками управления.

Несмотря на формализованную основу, в аналитических материалах контрольных органов и академических публикациях регулярно отмечаются пробелы практической реализации принятых региональных стратегий, к которым, как правило, относят их слабую интеграцию с федеральными документами, недостаточную увязку приоритетов, обозначенных в стратегиях, с бюджетными обязательствами регионов, формальный характер мониторинга реализации и разрывы в межуровневой координации [1; 2].

В этой ситуации обращение к дирижистской методологии при разработке региональных стратегий развития позволяет рассматривать их не как декларативный документ, а как инструмент концентрации ресурсов на ограниченном числе приоритетов и согласования действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Под дирижизмом здесь понимается институционально оформленная координация целей, ресурсов и действий различных уровней власти при сохранении рыночных стимулов, предусматривающая ограничение числа приоритетных направлений до управляемого набора, концентрацию инструментов на выбранных «полюсах роста», встроенные процедуры согласования с федеральной повесткой и муниципальными планами, а также регулярную корректировку в ответ на внешние и внутренние вызовы.

Материалы и методы

Эмпирическая мотивация исследования опирается на два наблюдения. Во-первых, подавляющее большинство региональных стратегий в нашей стране было принято или пересмотрено в 2018-2020 гг., что само по себе делает актуальным вопрос о механизмах адаптации документов к изменившейся среде последних лет и о реальной связи стратегических приоритетов с проектами и расходами. Во-вторых, материалы федерального аудита фиксируют разрыв между содержанием региональных стратегий и федеральной системой целей и инструментов, прежде всего, нацпроектами и государственными программами (подробнее этот вопрос раскрыт в докладах и заключениях Счётной палаты Российской Федерации о результатах экспертно-аналитических мероприятий по вопросам стратегического планирования). Разрыв между содержанием региональных стратегий и федеральной системой целей может быть преодолён с опорой на дирижистскую методологию, основанную на согласовании приоритетов и их обеспечении ресурсами.

Для анализа применимости дирижистской методологии в стратегировании регионального экономического развития целесообразно использовать комплекс методов, сочетающий документный анализ, сравнительный подход и кейс-исследование. Эмпирическую базу исследования составили действующие редакции стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и планы их реализации, дополненные данными федеральных и региональных органов власти, а также материалами контрольных органов. Такой выбор источников обусловлен тем, что именно они позволяют проследить логику формирования приоритетов, наличие или отсутствие увязки стратегических целей с национальными проектами и государственными программами, а также степень институциональной проработки вопросов реализации. Содержательный анализ текстов стратегий позволил выделить элементы, соотносимые с дирижистскими принципами: координацию целей разных уровней власти, закрепление механизмов ресурсного обеспечения и распределение ответственности между исполнителями [3].

Для сопоставления полученных наблюдений с фактической динамикой развития регионов использовались данные официальной статистики, прежде всего показатели инвестиций в основной капитал, занятости и отраслевой структуры валового регионального продукта. Это дало возможность оценить не формальное выполнение мероприятий, а реальные социально-экономические эффекты на выбранных направлениях. Для уточнения механизма действия стратегии были рассмотрены примеры регионов, в стратегических документах которых в наибольшей степени прослеживаются элементы дирижист-ского подхода. Это позволяет соединить анализ нормативных и программных документов с проверкой эмпирических эффектов и реконструкцией причинно-следственных связей, что соответствует практике исследований в области региональной экономики и стратегического планирования.

Результаты и обсуждение

Дирижизм как управленческая парадигма сложился во Франции в послевоенные годы. План Монне, реализованный в 1946-1952 гг., заложил основу для модели «государства-стратега», в которой государство не подменяло рынок, а координировало приоритетные инвестиции и обеспечивало согласование интересов крупных акторов [4]. Такой подход позволил концентрировать ресурсы на отдельных секторах и территориях, что обеспечило быстрый промышленный подъём и модернизацию инфраструктуры.

Сущность дирижистской методологии состоит в том, что государство берёт на себя функцию институциональной координации: определяет приоритетные направления, направляет инвестиционные потоки, создаёт условия для их реализации, но при этом не устраняет рыночные механизмы. В отличие от неолиберальной модели, где развитие регионов рассматривается как результат децентрализованных рыночных процессов и минимизации вмешательства государства, дирижизм предполагает активное участие публичной власти в выборе приоритетов и согласовании интересов различных акторов. Это отражается и в подходе к региональной политике: дирижистская логика исходит из необходимости выстраивать систему поддержки отдельных территорий и кластеров, тогда как неолиберальная – из универсализма и горизонтальной конкуренции регионов за ресурсы.

Эволюция методологии дирижизма выходила далеко за пределы Франции. В Японии ключевую роль в индустриализации сыграло Министерство международной торговли и промышленности, формировавшее приоритеты отраслевого развития и направлявшее ресурсы в стратегические сектора экономики [4]. В Южной Корее государство использовало аналогичные инструменты для поддержки экспортно-ориентированных корпораций, что позволило стране совершить «догоняющую модернизацию» [5]. В Китае дирижистские практики были адаптированы к условиям социалистической рыночной экономики: стратегические планы определяют приоритетные отрасли, а государство создаёт институты и механизмы их поддержки [6]. Общими элементами реализации политики дирижизма во всех указанных случаях являются ограничение числа приоритетов, концентрация ресурсов, партнёрство государства и частного сектора, использование стратегий как инструмента согласования действий.

Региональная политика в России характеризуется отсутствием целостной системы стратегирования, когда при наличии законодательной базы сохраняются разрывы между уровнями власти, дублирование функций и несогласованность инструментов реализации стратегических целей развития регионов. Существенным ограничением остаётся высокая доля федеральных трансфертов в доходах большинства субъектов федерации, что снижает их финансовую самостоятельность и ограничивает возможность реализации собственных приоритетов. Именно поэтому в данном исследовании внимание сосредоточено на трёх аспектах – координации целей, ресурсов и действий. Такой выбор не случаен: он воспроизводит фундаментальные принципы дирижистского подхода и в то же время соответствует структуре современных стратегических документов в России.

Стратегирование в современной России выступает одним из ключевых инструментов государственного влияния на территориальное развитие. В формальном плане оно закреплено в законодательстве и методических документах, однако реальное значение стратегий определяется не столько процедурой утверждения, сколько тем, каким образом стратегия используется в управленческом процессе. Если документ остаётся перечнем задач, не увязанным с бюджетом и реальными институтами реализации, его роль в управлении минимальна. Если же он превращается в механизм согласования интересов и концентрации ресурсов, можно говорить о стратегировании как об эффективном инструменте развития.

В этом контексте дирижистская методология позволяет задать критерии качества региональных стратегий. Роль государства в такой системе заключается не в микрорегулировании всех сфер, а в определении приоритетов и в создании условий для их реализации. Это предполагает, что стратегия региона должна фиксировать ограниченное число целей, каждая из которых подкреплена ресурсами и институциональными механизмами. Важна и согласованность по вертикали: приоритеты субъекта должны со- относиться с национальными проектами и государственными программами, а также находить продолжение в муниципальных планах. Такой подход позволяет избегать дублирования и формировать единую логику развития на всех уровнях власти.

Основными принципами дирижистского стратегирования регионального экономического развития следует считать координацию ресурсов и программ, обеспечивающую связь между целями и финансированием; системное планирование и мониторинг, позволяющие отслеживать достижение эффектов и корректировать действия; поддержку «полюсов роста» и кластеров как формы концентрации усилий на ограниченном числе направлений; развитие партнёрства государства и бизнеса, без которого невозможно масштабирование проектов и закрепление новых специализаций. Эти элементы превращают стратегию из формального документа в рабочий инструмент управления региональным развитием.

Российская система стратегического планирования опирается на Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон определяет участников и уровни планирования, устанавливает иерархию стратегических документов и закрепляет обязательность разработки стратегии социально-экономического развития для каждого субъекта нашей страны Методические рекомендации Минэкономразвития России, утверждённые приказом от 23 марта 2017 г. № 132 (в редакции приказа от 28 июня 2024 г. № 397), конкретизировали структуру стратегии: логика «цели – показатели – план реализации», увязка с государственными программами и национальными проектами, порядок корректировки и управление рисками. Однако наличие единого методического каркаса не устранило проблемы практического характера, о которых частично было сказано выше.

Анализ стратегий отдельных субъектов Российской Федерации показывает, что общая нормативная рамка реализуется по-разному. В Республике Татарстан стратегия социально-экономического развития до 2030 года утверждена Законом Республики Татарстан от 17 октября 2018 г. № 65-ЗРТ «О Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года». В отличие от многих других регионов, документ имеет форму закона, что повышает его институциональный статус. Он встроен в систему отраслевых программ и проектного управления, а ключевыми инструментами его реализации выступают кластерная политика, создание индустриальных площадок и институты сопровождения инвесторов. Таким образом, в Татарстане стратегия выполняет функцию связки между приоритетами и механизмами их воплощения.

В Приморском крае действует Стратегия социально-экономического развития Приморского края до 2030 года, утверждённая постановлением Законодательного Собрания Приморского края от 30 сентября 2016 г. № 672. Её специфика состоит в тесной увязке с федеральной повесткой развития Дальнего Востока. В тексте стратегии значительное место занимают институты территорий опережающего социально-экономического развития, Свободного порта Владивосток, инфраструктурные проекты и меры поддержки инвесторов, закреплённые федеральным законодательством. В этом случае региональная стратегия выполняет функцию согласования федеральных инструментов и локальных задач, что делает её более дирижистской по характеру, хотя и снижает автономность региональных приоритетов.

Свердловская область реализует Стратегию социально-экономического развития Свердловской области на период до 2030 года, утверждённую Законом Свердловской области от 21 декабря 2015 г. № 151-ОЗ. Документ сохраняет индустриально-инфраструктурный акцент и опирается на комплекс сопроводительных материалов: планы мероприятий, прогнозные расчёты, схемы территориального планирования. Наличие закреплённой «карты ответственности» и проектных контуров позволяет проследить связь между целями, мероприятиями и источниками финансирования, что отличает его от многих стратегий декларативного типа.

В Республике Дагестан стратегия социально-экономического развития до 2035 года утверждена постановлением Народного Собрания Республики Дагестан от 28 июля 2022 г. № 89. В документе прослеживается сопряжение приоритетов с федеральными стратегическими актами, но проблема практической реализации здесь особенно остра в связи с тем, что регион характеризуется высокой институциональной нестабильностью, и стратегирование часто подменяется текущими антикризисными мерами. В этих условиях ключевым вызовом остаётся увязка стратегических целей с реальными источниками финансирования и согласование действий разных уровней власти.

Во всех рассмотренных стратегиях прослеживаются общие черты, на которые указывают материалы, составляемые по итогам проведения контрольных мероприятий Счётной палаты РФ. Это – формализм стратегий, слабая связка «цели – мероприятия – ресурсы – результат», недостаточная интеграция с федеральными проектами, зависимость от трансфертов федерального бюджета. Вместе с тем, положительные примеры Республики Татарстан и Приморского края демонстрируют, что в их стратегиях уже находят воплощение такие элементы дирижистской логики как ограниченное число приоритетов, поддержанных институтами развития и механизмами финансирования, согласование с федеральной повесткой и формирование «полюсов роста».

Сопоставление с зарубежными практиками, откуда вышла сама концепция дирижизма, подтверждает важный вывод о том, что стратегия становится действенным инструментом тогда, когда государство берёт на себя роль координатора приоритетов, соединяет их с институциональными механизмами и ресурсами, сохраняя при этом пространство для рыночной инициативы. Российские примеры показывают, что такая логика применима в современных условиях, хотя степень её воплощения существенно различается между регионами.

Рассмотрение практики стратегирования российских регионов позволяет одновременно увидеть и потенциал дирижистского подхода, и барьеры его внедрения. Одним из ключевых ограничений остаётся качество исходной информации. Статистические данные на региональном уровне часто запаздывают, имеют разрывы по отраслям и не позволяют фиксировать быстрые изменения в социально-экономической динамике. В результате формулировка приоритетов и оценка результативности оказываются основанными не столько на объективных показателях, сколько на экспертных суждениях и политических решениях. Это снижает возможность выстраивания прозрачной логики «цели – мероприятия – ресурсы – результат», которая лежит в основе дирижистской методологии.

Не менее серьёзной проблемой является несогласованность интересов и действий между уровнями власти. Федеральные органы формируют приоритеты в логике национальных проектов и государственных программ, регионы исходя из собственных задач и бюджетных ограничений, муниципалитеты же чаще всего исключены из стратегической вертикали. В результате нарушается принцип институциональной согласованности, и стратегия остаётся набором деклараций, не встроенных в единую систему. Эту ситуацию усугубляет краткосрочная управленческая ориентация: горизонты планирования задаются формально на 10-15 лет, но фактически управленческие решения принимаются в рамках избирательных и бюджетных циклов, что препятствует последовательной реализации долгосрочных приоритетов.

Существенный барьер связан с ограниченной финансовой самостоятельностью субъектов Российской Федерации. Большая часть доходов региональных бюджетов формируется за счёт регулируемых налогов и межбюджетных трансфертов, что объективно снижает их способность самостоятельно обеспечивать стратегические приоритеты. Даже при наличии качественно разработанных стратегий регионы оказываются зависимыми от решений федерального центра, и это противоречит дирижистской логике, предполагающей концентрацию ресурсов на выбранных направлениях. Важным ограничением остаётся и низкая вовлечённость частного сектора. Несмотря на декларируемую необходимость партнёрства государства и бизнеса, реальные механизмы участия компаний в стратегическом планировании и реализации проектов развиты слабо.

В результате стратегии слабо интегрируются в инвестиционную практику и редко становятся сигналом для бизнеса. Наконец, даже там, где стратегия формально содержит блоки мониторинга и оценки, их практическая реализация носит ограниченный характер. Отчётность строится преимущественно на формальных индикаторах, тогда как оценка реальных социально-экономических эффектов и корректировка приоритетов остаются недостаточно проработанными. Отсутствие устойчивой системы обратной связи препятствует превращению стратегии в адаптивный инструмент управления развитием региона.

Таким образом, ключевые ограничения применения дирижистской методологии в стратегировании регионального экономического развития связаны не только с методическими вопросами, но и с институциональными условиями: несовпадением интересов разных уровней власти, финансовыми ограничениями регионов, слабым вовлечением бизнеса и недостаточностью системы мониторинга [1; 3]. Решение обозначенных проблем требует не столько расширения перечня документов, регламентирующий процесс стратегирования регионального экономического развития, сколько качественного изменения самой логики стратегирования – перехода к «умному дирижизму», в котором координация целей, ресурсов и действий опирается на регулярный анализ данных и встроенные процедуры пересмотра решений. Речь идёт не о жёстком администрировании, а о настраиваемом механизме выбора ограниченного числа приоритетов и управлении ими на основе наблюдаемых эффектов.

Первым условием такой модели становится развитие информационной среды, включающей единые регистры проектов и показателей, согласованные методики расчёта, оперативные панели мониторинга для руководителей и независимая верификация данных. Цифровые инструменты здесь работают не как витрина, а как средство раннего предупреждения: они позволяют выявлять снижение результативности по конкретному приоритету и вовремя корректировать набор мероприятий или перераспределять ресурсы.

Вторым условием выступает укрепление региональных институтов стратегического управления. Практический смысл дирижистского подхода раскрывается там, где у стратегии есть постоянный носитель ответственности: проектный офис при правительстве региона и ситуационный центр, объединяющий представителей ключевых ведомств, муниципалитетов, институтов развития и бизнеса. Эти структуры формируют карту ответственности, ведут сквозные графики реализации, готовят предложения о корректировках и обеспечивают сопряжение с федеральными инструментами. Для кластеров и «полюсов роста» целесообразно создавать отраслевые советы с участием компаний и университетов, где согласуются дорожные карты и обязательства сторон, а также организовывать механизм «одного окна» для сопровождения приоритетных проектов.

Третье условие связано с интеграцией стратегических целей в бюджетный процесс. Эффективность стратегирования невозможна без прямой увязки между приоритетом и расходами. Эту связку обеспечивают среднесрочные финансовые планы, в которых каждому приоритету соответствует носитель финансирования (государственная программа, региональный проект, адресная инвестиционная программа), а также метки расходов по приоритетам и обязательная оценка ожидаемых эффектов при принятии новых бюджетных решений. Для дисциплины исполнения целесообразно использование механизмов условного продолжения или приостановки проектов, основанных на достижении заранее установленных индикаторов результативности. Координация реализации мероприятий стратегии по вертикали и горизонтали достигается через систему сквозного планирования.

Это означает, что цели региона отражаются не только в его собственных стратегических документах, но и в таблицах соответствия национальным проектам и государственным программам, а также в муниципальных планах. Совместные показатели и единые требования к отчётности снижают издержки согласования, а межмуниципальные и межрегиональные проекты позволяют консолидировать ресурсы там, где эффекты носят надтерриториальный характер. Такая организация работы снижает риск противоречий между автономией акторов и требованием единой траектории развития.

Важным условием повышения эффективности стратегирования регионального экономического развития выступает и вовлечение в этот процесс бизнеса и научного сообщества. Стратегия становится практическим инструментом тогда, когда она интегрируется в инвестиционные процессы и исследовательские проекты, а партнёрство предполагает не только консультации, но и совместную реализацию приоритетов, софинансирование и долгосрочные соглашения.

Наконец, устойчивость системы стратегирования достигается за счёт внедрения принципов гибкого стратегирования [7]. Регулярная переоценка документов по фиксированному календарю (ежегодные отчёты по эффектам и углублённый пересмотр раз в два-три года), сценарные «триггеры» на случай внешних шоков, журнал рисков с мерами реагирования и стресс-тесты по ключевым приоритетам переводят стратегию из статичного текста в управляемый процесс. В такой конфигурации дирижистские принципы, такие как согласование целей, концентрация ресурсов, институциональная ответственность и постоянный мониторинг, складываются в целостную систему стратегического управления, где решения принимаются последовательно и подтверждаются наблюдаемыми результатами.

Заключение

Проведённый анализ показывает, что дирижистская методология сохраняет высокую актуальность для стратегического управления региональным развитием в России. Практика подтверждает: слабая увязка целей с ресурсами, формальный характер мониторинга и несогласованность действий разных уровней власти приводят к тому, что значительная часть стратегий остаётся декларативной. Вместе с тем опыт отдельных субъектов федерации, сумевших встроить приоритеты в систему программно-бюджетного управления и институтов развития, демонстрирует, что элементы дирижистской логики могут быть реализованы и в современных условиях.

Наиболее рациональным, по мнению автора, направлением развития системы стратегирования является переход к гибридной модели «умного государства», в которой дирижистские принципы сочетаются с цифровыми инструментами анализа и прогнозирования. Такая модель позволяет согласовывать приоритеты, концентрировать ресурсы и одновременно адаптировать стратегические документы к изменениям внешней среды. Ключевым условием успешности здесь выступает институциональная и информационная зрелость самой системы стратегирования, выражающаяся в наличии проектных офисов и ситуационных центров, интеграции стратегических целей в бюджетный процесс, а также развитие механизмов партнёрства с бизнесом и научным сообществом.

Перспективы дальнейших исследований указанных проблем связаны с уточнением инструментов оценки эффективности дирижистских решений, что предполагает переход от формальных индикаторов выполнения мероприятий к метрикам, отражающим качество координации власти и бизнеса, устойчивость инвестиционных потоков и влияние стратегий на социально-экономическое развитие территорий. Такие исследования позволят не только углубить теоретическое понимание дирижистской методологии, но и повысить её практическую применимость в российских условиях.