Применение национального режима в государственных и муниципальных закупках

DOI:

С появлением Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 г. ситуация в мировой экономике постепенно начала меняться в сторону отмены ограничительных мер, принимаемых в интересах отечественных производителей [2].

Порядок применения национального режима в процессе закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных заказчиков регулируется ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [15].

На основании ч. 3–4 ст. 14 данного нормативно-правового акта Правительством РФ установлены запреты и ограничения, а Министерством финансов России определены условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

При осуществлении заказчиками закупок товаров, которые происходят в иностранном государстве или группе иностранных государств, либо услуг, выполняемых иностранными подрядчиками, применяется национальный режим.

Правила национального режима в рамках контрактной системы закупок были предусмотрены для следующих целей:

• 1)    поддержание российских производителей;

• 2)    поддержание производителей из ЕАЭС;

• 3)    запрет товаров иностранного производства двойного назначения;

• 4)    поддержание обороноспособности;

• 5)    развитие российской экономики;

• 6)    обеспечение целей национальной безопасности.

Все мероприятия, которые проводятся при государственных закупках в рамках национального режима, разделяются на три группы. Первая группа ограничений предполагает полный запрет поставки импортной продукции в рамках государственного контракта. Он, в частности, распространяется на продукцию машиностроительной отрасли, легкой промышленности, программное обеспечение, мебельную продукцию, а также на товары с оборонным предназначением. Вторая группа ограничивает допуск товаров иностранного производства. Эти правила закупок распространяются на лекарственные препараты, радиоэлектронику, медицинские изделия. Третья группа предполагает предоставление преференций для товаров российского производства.

В настоящее время во многих странах провозглашен принцип поддержки отечественного производителя. При этом опыт различных стран в области государственных закупок представляет огромный интерес для совершенствования методов организации закупок в России, а также в отношениях между странами ЕАЭС.

Так, федеральное законодательство США, регулирующее размещение государственного заказа, устанавливает приоритет для товаров, материалов любых субстанций, произведенных на территории США. Приобретение иностранных товаров возможно только в случаях невыгодности и неэффективности приобретения отечественных товаров, материалов или их отсутствия на внутреннем рынке.

В Мексике отдается предпочтение товарам отечественного производства при условии, если их цена не превышает цену иностранных товаров более чем на 15 %.

В Монголии тоже предусмотрены преференции отечественным производителям в размере 10 % от суммы контракта (на стадии оценки заявок). Более того, несколько лет назад в стране утвержден список товаров, работ, услуг, которые должны закупаться только у отечественных производителей.

В КНР поддержка отечественных производителей представляется наиболее жест- кой. Иностранные поставщики фактически не допущены на рынок КНР, так как заказчики имеют право приобретать иностранную продукцию только в том случае, если эта продукция не производится в КНР (как мы понимаем, такую продукцию найти достаточно сложно).

Во Вьетнаме иностранные поставщики обязаны заключить отдельный договор с местным подрядчиком или субподрядчиком для участия в закупках.

В Малайзии возможно закупать иностранную продукцию только в случае, если производство этой продукции отсутствует на территории Малайзии, если местные производители не имеют соответствующего опыта и квалификации и отсутствует совместное предприятие, производящее такую продукцию. Иностранные участники закупок должны быть зарегистрированными в Центре обслуживания подрядчиков и Совете по развитию промышленности Малайзии либо (отсутствие регистрации допускается на некоторых международных закупках) должны внести тендерный депозит. Стоит добавить, что в Малайзии особые преференции в сфере закупок имеет бумипутра (этнический народ Малайзии) [9, с. 455].

Страны, входящие в Европейский союз, не вправе устанавливать приоритетный доступ своих хозяйствующих субъектов на национальный рынок в сфере закупок. Вместе с тем в рамках Союза в целом установлены меры (протекционистские) против «внешних» хозяйствующих субъектов: принцип равного доступа к закупкам и равенства участников применяется ко всем субъектам экономической деятельности, имеющим «национальность» Европейского союза, и ко всем заявкам, включая товары производства Европейского союза.

Таким образом, в странах с высокоразвитой экономикой одним из важнейших приоритетов становится создание условий и механизмов для повышения эффективности системы закупок для государственных нужд, рассматриваемой в качестве одного из стратегических инструментов обеспечения нового качества экономического роста.

Ввиду исторически сложившейся тесной связи постсоциалистических стран в настоящее время государственные (муниципальные)

закупки являются одной из ключевых сфер, оказывающих влияние на взаимную торговлю в рамках функционирования внутреннего рынка Евразийского экономического союза.

В связи с расширением социально-экономических связей Российской Федерации со странами – членами ЕАЭС вопрос регулирования закупок в этих странах становится все более актуальным. В ч. 30 разд. III приложения № 25 Договора о Евразийском экономическом союзе установлено, что каждое из государств – членов ЕАЭС обеспечивает в отношении товаров, работ и услуг, происходящих с территорий других государств-членов, а также в отношении потенциальных поставщиков и поставщиков других государств-членов, предлагающих такие товары, работы и услуги, национальный режим в сфере закупок [3].

На вносимые в российскую контрактную систему изменения, касающиеся проведения закупок, в том числе влияющие на нормы о применении национального режима, непосредственное воздействие оказали положения Договора о Евразийском экономическом союзе, которые предусматривают необходимость обеспечения беспрепятственного доступа государств-членов к участию в закупочных процедурах, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена другим государством-членом. Введение положения о проведении закупок в электронной форме, безусловно, является значительным шагом на пути к сближению законодательства РФ с законодательством стран ЕАЭС и обеспечивает реализацию норм вышеуказанного Договора.

Кроме того, с начала 2018 г. хозяйствующие субъекты из стран Союза могут участвовать в процедурах закупок наравне с российскими. В этом же году Евразийский межправительственный совет одобрил распоряжение «О формировании рабочей группы высокого уровня по вопросам интеграционного взаимодействия в кооперации и импортозамещении в приоритетных отраслях промышленности» [12]. Рабочая группа создается для выработки в ЕАЭС единых подходов по реализации кооперационных и импортозамещающих проектов.

Изъятия из национального режима в соответствии с п. 31 Протокола о порядке регулирования закупок могут осуществляться на срок не более двух лет. О введении таких изъятий Россия обязана предупреждать Евразийскую экономическую комиссию, которая вправе принять обязательное для исполнения Россией решение о необходимости отмены акта об установлении изъятий [14].

Тем не менее ранее Коллегией Евразийской экономической комиссии в решении от 12 апреля 2016 г. № 31 «О признании факта нарушения Российской Федерацией обязательств, предусмотренных разделом XXII Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., и необходимости устранения выявленного нарушения» отмечалось неисполнение Российской Федерацией обязанностей по уведомлению Евразийской экономической комиссии об изъятиях из национального режима [13].

Как справедливо отмечают В.Р. Байрашев, О.А. Беляева, подавляющее большинство актов Правительства РФ, регулирующих применение национального режима в сфере закупок, приравнивает российские товары, работы, услуги к товарам, работам, услугам из других стран ЕАЭС, что в целом позволяет говорить о соблюдении Россией Договора о ЕАЭС в части установления национального режима [1, с. 30].

Действующий в настоящее время приказ Министерства финансов РФ предоставляет ценовые привилегии участникам госзакупок, предлагающим в своих заявках поставки из перечня товаров российского, армянского, белорусского, казахстанского и киргизского происхождения. Согласно приказу, если в закупках побеждает участник, предлагающий товар из государств – членов ЕАЭС, контракт будет заключен по предложенной им цене. Для поставщиков иностранного товара в случае их победы предусмотрены менее выгодные условия – понижение на 15 % цены контракта [10].

В ближайшем будущем представители стран ЕАЭС смогут принимать участие в процедурах российских государственных закупок в области обороны и безопасности.

В последнее время обсуждается вопрос относительно создания криптовалюты для осуществления взаимных расчетов между странами ЕАЭС. Для этого в первую очередь необходимо сформировать концепцию общего финансового рынка, который должен быть запущен в ЕАЭС в 2025 году. Центральные (национальные) банки разрабатывают такую концепцию.

Договор о ЕАЭС предусматривает наличие в законодательстве стран Союза не менее двух способов обеспечения заявки на участие в госзакупках. Одним из них является банковская гарантия. Однако сейчас в России на законодательном уровне установлено ограничение на прием банковских гарантий, выдаваемых банками других государств «пятерки».

Проект Соглашения о взаимном признании банковских гарантий при осуществлении государственных закупок будет подготовлен до 1 июля 2020 года. Эта работа поручена блоку по конкуренции и антимонопольному регулированию Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) по итогам заседания Совета ЕЭК. Документ позволит обеспечить равные условия для бизнеса государств ЕАЭС при реализации национального режима в сфере государственных закупок [4].

Следует отметить, что в настоящее время действует целый пакет нормативных актов, которыми либо установлен запрет на закупку иностранных товаров, либо определены весьма жесткие условия допуска подобных товаров на отечественный рынок. Речь идет о товарах легкой промышленности, программном обеспечении, мебели, продукции станкостроения и машиностроения. Национальный режим включает запреты, ограничения и преференции. С учетом правоприменительной практики, а также изменений рыночной ситуации и государственной политики по защите экономических интересов России такие акты периодически подлежат корректировке.

Наличие тринадцати актов, не имеющих единого порядка применения, является следствием непоследовательного правового регулирования и приводит к многочисленным ошибкам и просчетам со стороны заказчиков и поставщиков [1, с. 31].

Отсутствие единообразия в нормативных актах, регулирующих применение национального режима, безусловно препятствует полноценному развитию Закона о контрактной системе.

В 2020 г. правила применения национального режима предполагается изменить. В октябре 2019 г. был опубликован подготовленный 8 октября 2019 г. Министерством промышленности и торговли РФ проект Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2019 г. № 239 и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2017 г. № 9 “Об установлении запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства”», в котором прописаны новые правила национального режима [11].

В проекте постановления предлагается изменить некоторые его правила, в частности – оставить существующий запрет только на закупки тех товаров станкоинструментальной промышленности, которые будут использоваться в целях защиты обороны и безопасности страны. Сейчас запрет на поставки импортных промышленных товаров предусмотрен в Постановлении Правительства РФ от 7 марта 2019 г. № 239 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров станкоинструментальной промышленности, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства» [8].

Таким образом, если заказчик закупает товары для собственных нужд, то на его закупки запреты не будут распространяться. Запрет будет действовать только на закупки в целях защиты обороны и безопасности страны. В остальных случаях будет применяться принцип «третий лишний» и ценовые преференции. Принцип «третий лишний» означает, что если в торгах участвуют хотя бы две компании, предлагающие российскую продукцию, то заказчик отклонит заявки, в которых предлагается поставка импортных товаров.

В результате реализации нового Постановления Правительства утратят силу постановления № 656 от 2014 г. о запретах на закупку товаров машиностроения [5], № 791 от 2014 г. о товарах легкой промышленности [6],

№ 1119 от 2018 г. об ограничениях спортивного оружия, патронов и боеприпасов [7].

Также в проекте Постановления предусмотрена возможность закупки товаров, происходящих из иностранных государств, в случае, когда производство таких товаров на территории РФ отсутствует. При этом подтверждением исключения из установленного запрета будет считаться разрешение Минпромторга России о закупке происходящего из иностранного государства товара.

В проекте Постановления предусмотрено, что подтверждением производства продукции на территории России будут являться сведения из реестра российской промышленной продукции, а подтверждением производства промышленной продукции на территории ЕАЭС – сведения из реестра промышленной продукции, произведенной на территории государства – члена ЕАЭС.

Кроме того, должен быть создан единый реестр радиоэлектронной продукции, происходящей из государств – членов Евразийского экономического союза, за исключением РФ. Соответственно, заказчики при проведении закупок должны будут проверять наличие необходимой им техники как в реестре российской радиоэлектронной продукции, так и в реестре продукции из стран ЕАЭС.

Важнейшим элементом любой закупочной системы является ее информационная открытость. В каждой стране есть свой источник опубликования сообщений о закупках, как правило – это сайт в сети Интернет. Так, в России на таком сайте размещается информация о проведении как государственных (муниципальных), так и корпоративных закупок. Функционирование единой информационной системы обеспечивается также работой восьми электронных площадок и одной специализированной электронной площадки.

Согласно Договору о ЕАЭС, должна быть подготовлена информационная открытость и прозрачность государственных закупок. В настоящее время обеспечивается публикация информации на национальных веб-порталах стран – участниц ЕАЭС, но единая база, конечно, отсутствует.

Казначейство должно будет контролировать соблюдение правил национального режима при исполнении контрактов.

С 1 января 2020 г. заказчик при заключении контракта должен направлять в реестр контрактов информацию о стране происхождения товара, если при закупке были предусмотрены условия, запреты или ограничения допуска. Казначейство должно проверять соответствие этой информации условиям контракта как на момент его заключения, так и на момент исполнения. Если наименование страны происхождения, направленное заказчиком, не соответствует условиям контракта, то результат проверки будет отрицательным, сведения в реестр контрактов не включат.

Выводы

Статья 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает действие национального режима при закупках товаров, работ и услуг. Действие данного режима распространяется на заказчиков, которые покупают товары, работы и услуги через конкурс, аукцион, запрос предложений и котировок. В постановлениях правительства РФ конкретизируется перечень товаров, на которые распространяется запрет или ограничительные меры.

В настоящее время установлено практически полное равенство государств – членов ЕАЭС в вопросах участия в государственных (муниципальных) закупках, а любые исключения должны либо вписываться в общие исключения Договора о ЕАЭС (ст. 29 Договора о ЕАЭС), либо оформляться в соответствии с п. 31 Протокола о порядке регулирования закупок.

Механизм импортозамещения складывается из множества нормативно-правовых актов, устанавливающих различные подходы и порядки его использования, в связи с этим заказчики и предприниматели сталкиваются с трудностями при его применении. Наличие большого количества актов, не имеющих единого порядка применения, является следствием непоследовательного правового регулирования и приводит к многочисленным ошибкам и просчетам со стороны заказчиков и поставщиков.

С 2020 г. предполагается вводить запрет на закупку иностранной продукции только в целях защиты обороны и безопасности стра- ны, а в остальных случаях заказчику предстоит использовать механизм отстранения от участия поставщика иностранных товаров, если есть как минимум два предложения от поставщиков российской продукции.

Данные меры имеют целью упростить процесс государственных закупок и сгруппировать акты, которые устанавливают запреты в рамках национального режима, в один документ. В законопроект добавили пищевое оборудование, музыкальные инструменты, спортивные и детские товары, строительные материалы.

Однако упрощение национального режима может поставить под угрозу не только работу российских предприятий легкой промышленности, но и возможность самостоятельного обеспечения продукцией отрасли основных сфер промышленности страны; отрицательно повлияет на российских производителей, а при возможности закупок иностранного программного обеспечения в государственные органы и вовсе будет угрожать безопасности страны.