Применение норм о дистанционной работе в государственных органах

Трудовой кодекс Российской Федерации (далее – ТК РФ) не содержит каких-либо ограничений для заключения трудовых договоров о дистанционной работе в зависимости от той или иной сферы трудовой деятельности (образование, культура, организация отдыха, медицинское обслуживание и т.д.) и не устанавливает пределов использования дистанционного труда исходя из организационно-правовой формы субъектов правовых отношений. На законодательном уровне установлены лишь особенности правового регулирования труда дистанционных работников. Согласно ст. 312.1 ТК РФ дистанционной работой является выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии использования для выполнения данной трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связанным с ее выполнением, информационнокоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет.

Вопрос о применении дистанционного труда в государственных органах остается малоизученным, теоретических и тем более практических исследований в этой сфере почти не имеется. Это объясняется как спецификой законодательства, регулирующего деятельность государственных органов, так и неоднозначностью некоторых положений трудового законодательства о дистанционном труде. Кроме того, пока невозможно с уверенностью прогнозировать последствия применения дистанционного труда в государственных органах.

Отметим, что в настоящей статье понятием государственного органа охватываются не только органы государственной власти, но и иные государственные органы, обладающие властными полномочиями и законодательно закрепленной компетенцией2. К числу государственных органов можно, например, отнести: Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ и его территориальные органы, Администрацию Президента РФ и др. На уровне субъектов Российской Федерации это контрольно-счетные палаты регионов, областные, краевые или республиканские избирательные комиссии.

В государственных органах сегодня используются правовые конструкции, позволяющие работникам трудиться как на условиях трудового договора, так и на условиях служебного контракта (государственные гражданские служащие). К категории государственных гражданских служащих (далее – гражданские служащие) относятся лица, замещающие должности, установленные специальными перечнями должностей и реестрами, а также лица, обеспечивающие деятельность лиц, замещающих государственные должности, – помощники депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, помощники (советники) иных должностных лиц и т.д. [12; 21]. В отдельных регионах к категории гражданских служащих могут относиться также и помощники депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ [17, ст. 22; 19, ст. 29].

Кроме того, в соответствии с п. 6 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральным государственным органам и государственным органам субъекта

РФ предоставлено право учреждать должности, не являющиеся должностями государственной службы [13]. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется трудовым законодательством РФ. К указанным категориям могут относиться лица, осуществляющие организационнотехническое обеспечение деятельности государственных органов, представители Российской Федерации в международных отношениях, а также лица, привлекаемые для выполнения конкретного задания или поручения на определенный срок. В Пермском крае к таким должностям относятся, например, директор проектного офиса, менеджер проекта, представитель по вопросам казачества [8]. Избирательная комиссия Пермского края вправе в пределах выделенных ей средств привлекать к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, граждан по срочным трудовым договорам [23, ст. 18].

Помощники депутатов законодательных (представительных) органов (далее – помощники депутатов) составляют отдельную категорию работников, так как их правовой статус определяется специальными правовыми актами государственных органов. В настоящее время должности помощников депутатов, как правило, не включаются в перечень должностей государственного органа, не являющихся должностями гражданской службы, хотя их деятельность прямо или косвенно отражается на функционировании всего органа государственной власти. Поэтому практика трудоустройства помощников депутатов в различных субъектах РФ противоречива. Они могут осуществлять деятельность на условиях гражданско-правового договора (Забайкальский край, Белгородская, Воронежская области), срочного трудового договора (Пермский край, Приморский край), служебного контракта (Тюменская область, г. Москва) и на общественных началах (в большинстве регионов). Может быть предусмотрено несколько различных форм трудоустройства одновременно (г. Санкт-Петербург, Оренбургская область).

Акцентируя внимание на поиске новых решений в управлении персоналом государственных органов, попытаемся проанализировать условия и пределы применения правовых норм о дистанционном труде к отношениям с указанными выше категориями работников.

Законодательство о государственной службе не содержит прямого запрета на использование дистанционного труда в государственных органах, но не содержит и норм, которые бы это прямо допускали. При этом деятельность государственных органов обладает несомненной спецификой, в частности, высокой степенью субординации и регламентации всех процедур. Поэтому нам понятна определенная осторожность работодателей, не спешащих вносить новации в деятельность государственного органа. Очевидно, что конструкция дистанционной работы применима не ко всем категориям должностей. Но в целом, ее использование в государственных органах представляется нам возможным. При этом государственным органам необходимо четко определить условия применения работы в удаленном доступе и разработать перечень должностей, функционал которых позволяет работать дистанционно, т.е. без привязки к стационарному рабочему месту.

Для использования дистанционного труда на государственной службе, по нашему мнению, должно произойти изменение самого подхода к понятию гражданской службы. Ярким моментом в этом направлении является инициатива Министерства финансов Российской Федерации, касающаяся выделения обеспечивающих специалистов в отдельную категорию специалистов, занятых государственными органами на условиях трудового договора. Основными аргументами такого выделения обозначены идеи о том, что деятельность обеспечивающих специалистов не связана с осуществлением функций органа государственной власти и не оказывает влияния на его нормальное функционирование. В связи с чем, должности гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» и должности младшей группы предлагается упразднить с одновременным включением в штатное расписание государственного органа должностей, не являющихся должностями гражданской службы. То есть отдельные работники будут замещать должности на основании трудового договора. О перспективах распространения дистанционного труда на таких работников мы уже обращали внимание [1].

В пояснительной записке к законопроекту «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержится новый смысл в понимании гражданской службы [5]. Так, предлагается уточнить понятие «государственная гражданская служба Российской Федерации» с указанием на то, что к ней относится только та служебная деятельность, которая направлена исключительно на выполнение «собственно» государственных функций, и исключить упоминание об «обеспечении исполнения полномочий».

Как правило, должности обеспечивающих специалистов создаются для организационного, информационного, экспертного и иного обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности. В их функционал включается, например: освещение деятельности в средствах массовой информации, организация мероприятий, оформление документации, стенограмм, хозяйственное или финансовое обеспечение и т.п.

Перевод обеспечивающих специалистов на трудовые отношения и включение их в штатное расписание государственного органа, скорее всего, предполагается через расширение перечня должностей, не являющихся должностями гражданской службы. Но указанные изменения могут привести и к появлению новой главы в ТК РФ, регулирующей труд работников, занятых в государственных органах. Это было бы актуально в том числе и для помощников депутатов. Отдельная глава в ТК РФ может решить многие вопросы, связанные с определением статуса работников, замещающих должности в государственном органе на основании трудового договора. Особенно, в части закрепления за такими работниками ответственности за нарушение порядка работы с конфиденциальными данными и служебной информацией, обращения с материально-техническими ресурсами государственного органа, исполнения организационно-распорядительных и административных функций, в том числе, если деятельность работника связана с коррупционными рисками.

Переходя к определению условий применения дистанционного труда в государственных органах, напомним его основные признаки. Дистанционная работа выполняется вне места нахождения работодателя, его обособленного структурного подразделения, вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно подконтрольных работодателю. Для выполнения трудовой функции и для взаимодействия с работодателем дистанционный работник должен использовать информационно-коммуникационные сети общего пользования, в том числе сети Интернет. Можно выделить и другие особенности дистанционного труда, например: возможность установления дополнительных оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя; право дистанционного работника самостоятельно определять режим рабочего времени; возможность взаимодействия работника и работодателя путем обмена электронными документами; особенности обеспечения безопасных условий и охраны труда дистанционного работника и др.

Начнем с того, что, во-первых, дистанционная работа предполагает использование информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования для выполнения работником своей трудовой функции и связи с работодателем, т.е. зависит от наличия необходимого электронного оборудования и средств программного обеспечения.

В этой части к 2017 г. планируется завершить переход всех органов государственной власти на электронной документооборот, что даст толчок к дальнейшему повышению уровня информатизации государственного и корпоративного секторов экономики России [28]. Предполагается и наличие доступа всех органов государственной власти к сети Интернет.

Для наиболее эффективного движения в указанном направлении реализуются специальные планы информатизации государственных органов и отчеты об их выполнении, которые утверждаются Правительством РФ [7]. Действующее законодательство поощряет применение современных информационных технологий в органах власти. Сегодня уже не редкость проведение совещаний в государственных органах в удаленном доступе с использованием режима видеоконференцсвязи или селекторных переговоров.

Такая конструкция видится актуальной ввиду обширной территории РФ и ограниченного времени для принятия отдельного рода решений. Взаимодействие с органами власти в удаленном режиме осуществляется Полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе при проведении заседаний рабочих групп, советов, а также многими руководителями субъектов РФ [15; 16]. Таким образом, возможность общения работодателя и работников в государственных органах посредством информационнотелекоммуникационных сетей не вызывает сомнений и будет только расширяться.

Во-вторых, в трудовом договоре с дистанционным работником, как правило, не определяется рабочее место, поскольку трудовая функция выполняется вне места нахождения работодателя. Дистанционный работник осуществляет свою деятельность в любом месте, где имеется возможность использования сети Интернет. В данном случае классическое для российского трудового права понимание места работы и связанного с ним термина «рабочее место» утрачивает свое конститутивное значение [2].

На первый взгляд этот признак несовместим с деятельностью гражданского служащего, который постоянно находится на своем рабочем месте, непосредственно реализуя полномочия органов государственной власти. Вместе с тем примечательно, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – закон № 79-ФЗ) не раскрывает понятия служебного (рабочего) места гражданского служащего [6]. Существенным условием служебного контракта является лишь указание на подразделение государственного органа, в которое принимается служащий, без привязки к конкретному рабочему месту. Таким образом, обязательным условием является адрес работодателя, а указание конкретного рабочего места (вплоть до номера кабинета) является дополнительным условием служебного контракта. Режим работы определяется графиком службы либо условиями служебного контракта. Иные положения, касающиеся организации рабочего места служащего и его режима работы, устанавливаются правовыми актами государственных органов с учетом требований, предъявляемых к ним в связи с осуществлением возложенных на них задач.

Учитывая изложенное, к отдельным категориям гражданских служащих, для которых рабочее место прямо не установлено законодательством, применение норм о дистанционном труде допустимо. Наиболее перспективными в этом направлении нам кажутся должности работников аналитических служб, специалистов в сфере закупок товаров, работ, услуг, обеспечивающих специалистов в части материально-технического снабжения государственных органов, специалистов, связанных с расшифровкой стенограмм и т.п. В качестве примера для Пермского края можно привести должности руководителей среднего звена и специалистов в Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края, в Министерстве территориального развития, Агентстве по инвестициям и внешнеэкономическим связям Пермского края. Служебным распорядком указанных органов власти к отдельным категориям должностей допускается применение режима гибкого служебного времени с гибким служебным местом, поэтому применение дистанционного труда вполне может быть использовано в качестве альтернативного метода трудоустройства [14; 26; 27].

Также можно выделить должности, в отношении которых возможность применения норм о дистанционном труде сегодня отсутствует. Например, должности, для которых необходимо поддержание постоянной и оперативной связи с руководителем и которые связаны производственными и организационными процессами с другими работниками, либо наделены специальным функционалом по обеспечению деятельности государственного органа. Исключение таких работников из текущего рабочего процесса повредит деятельности государственного органа. Это могут быть работники регистрирующих органов, канцелярии; сотрудники, обеспечивающие прием граждан и реализующие государственные и муниципальные услуги; работники, связанные с доступом к материалам и документам ограниченного доступа (сотрудники кадровых служб); секретари. Здесь же можно говорить о руководителях среднего звена, которые являются связующим субъектом между руководителем более высокого уровня и специалистами, и отвечают за оперативное решение вопросов.

Нет возможности дистанционной работы для должностей, которым в силу прямого указания закона определено рабочее место и установлен режим работы, соответствующий постоянному присутствию на определенном рабочем месте. Так, необходимость поддержания постоянной связи с членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, помощником которого является гражданин, предполагает его размещение в здании, предоставленном соответствующей палате Федерального Собрания РФ. Более того, законодательством четко регламентируется, что на весь состав помощников, работающих на постоянной основе, в помещении, предоставленном члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, предоставляется рабочее место, оборудованное мебелью, оргтехникой (в том числе персональным компьютером, подключенным к общей сети, ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительной техникой, аппаратом факсимильной связи), средствами связи [21, ст. 37]. Предоставление рабочего места помощникам, осуществляющим деятельность в регионах, возлагается на законодательный или исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

На таких работников в полной мере распространяется законодательство о государственной гражданской службе и применение к ним норм трудового законодательства о дистанционном труде не представляется возможным. Уточним, однако, что это касается «штатных» помощников. Напротив, на помощников члена Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, работающих по совместительству, распространяются общие условия и требования, установленные трудовым законодательством, соответственно, к ним могут применяться и положения о дистанционной работе.

Отдельными законами субъектов РФ рабочие места могут устанавливаться и для помощников депутатов законодательных (представительных) органов власти [9; 16, ст. 5; 20, ст. 26]. При этом рабочее место может быть конкретизировано избирательным округом депутата (общественной приемной депутата). В Пермском крае, как и в большинстве других субъектов, рабочее место помощника депутата не определено. Это связано с тем, что в силу специфики своей деятельности он может быть занят в избирательном округе, подведомственном депутату, или иметь разъездной характер работы, гибкий режим труда, осуществлять работу в режиме видеоконференцсвязи и т.д. Поэтому оборудование для такого работника стационарного рабочего места представляется нецелесообразным. Такая обязанность у работодателя предусмотрена только для депутатов [18].

Не следует забывать и о том, что ТК РФ позволяет уточнить место работы, в котором дистанционный работник непосредственно исполняет свои обязанности. Работодатель вправе закрепить в качестве постоянного места выполнения трудовой функции, например, домашний адрес работника, общественную приемную депутата, если она находится вне помещения, предоставленного работодателем. Однако важно иметь в виду, что место работы дистанционного работника не должно обладать признаками обособленного подразделения. В связи с этим во избежание налоговых рисков работодателю рекомендуется не арендовать помещение для работы дистанционного работника и не предусматривать в трудовом договоре компенсацию ему затрат на аренду помещения для работы [11] (компенсация на возмещение расходов, связанных с предоставлением депутатам, а иногда и их помощникам помещения для работы, предусмотрена во многих субъектах РФ, например, в Нижегородской, Тамбовской областях).

Основания увольнения работников государственных органов, на которых распространяется действие трудового законодательства, определены ТК РФ. Как было отмечено, особенностью дистанционных трудовых отношений является право работодателя установить дополнительные основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя (ст. 312.5 ТК РФ). Для гражданских служащих общие основания увольнения перечислены в ст. 33 закона № 79-ФЗ. По основаниям, изложенным в служебном контракте, увольнение с гражданской службы законодательством не предусмотрено. Однако это не является препятствием для применения дистанционного труда, так как дополнительные основания увольнения не являются существенным условием контракта гражданского служащего.

Для работников государственных органов, работающих на условиях трудового договора о дистанционной работе, дополнительными основаниями увольнения могут быть: неоднократное нарушение режима или графика работы, определенного работодателем (депутатом); переезд работника для проживания в другую местность, если условия выполнения трудовой функции предполагали проживание (пребывание) работника в определенном субъекте РФ; разглашение конфиденциальной информации, ставшей известной работнику в процессе осуществления трудовой функции; нарушение сроков предоставления отчетности; неисполнение обязанностей по соблюдению правил охраны труда; невыполнение установленных показателей работы либо выполнение работы ненадлежащего качества, в том числе нарушение сроков, определенных заданиями работодателя.

Что касается расторжения трудового договора по результатам выполненной работы, то показатели результативности и эффективности трудовой деятельности необходимо установить в трудовом договоре исходя из специфики деятельности государственного органа. Как, например, в отношении многих гражданских служащих [22; 24; 25]. На такие показатели работодатель будет опираться при оценке качества выполненного задания. Также рекомендуется разработать график исполнения работ, несоблюдение которого может являться основанием для применения мер юридической ответственности.

В заключении отметим, что применению дистанционного труда непосредственно на гражданской службе будет способствовать введение соответствующей нормы в закон № 79-ФЗ. Резонным видится закрепление положения о дистанционном характере осуществления служебных обязанностей в ст. 24 «Содержание и форма служебного контракта». Вопросы, связанные с определением порядка служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями, можно урегулировать в рамках п 6. ч. 2 ст. 47 данного закона. Перечень программных продуктов, посредством которых осуществляется дистанционное взаимодействие, порядок использования электронной цифровой подписи и другие условия осуществления дистанционной работы следует закрепить в должностном регламенте.

Кроме этого, ст. 24 закона № 79-ФЗ должна быть дополнена условием о том, что дистанционный характер службы допускается со ссылкой на перечень должностей, утверждаемый нормативным актом государственного органа, по которому предусматривается особый порядок осуществления служебных обязанностей в дистанционном режиме.

Таким образом, при определенных законодательных условиях (в частности, помимо обозначенных нами выше предложений, к законодательным условиям можно отнести закрепление статуса дистанционного работника в правовых актах государственного органа; определение в трудовом договоре (контракте) условий, разграничивающих деятельность дистанционного работника с другими категориями работников (служащих); включение должностей, по которым исполнение обязанностей предполагается дистанционно, в специальные перечни должностей, утверждаемые государственным органом) применение дистанционного труда в государственных органах можно рассматривать в качестве перспективного направления реформирования системы государственного управления и развития кадрового потенциала, в том числе и на государственной службе. Реализация современных трудоправовых конструкций может содействовать повышению профессиональной компетентности, мотивации работников государственных органов и обеспечению условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности.