Применение принципов логистики в оптимизации системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Указом Пре з идента Российской Ф е дерации от 7 мая 2018 года № 20 4 «О нацио н альных це л ях и стратегических задачах развития Росси й ской Феде р ации на период до 20 2 4 года» б ы ли определ е ны траек-

ГРНТИ 06.56.31

Статья посту п ила в редакцию 20.02.20 2 0.

тории развития государства. Одна из задач этого развития заключается по вхождении Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечении темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности и достижение уровня инфляции не превышающего 4%. Общеизвестно, что система государственных и муниципальных закупок аккумулирует значительные ресурсы и играет важную роль в экономике Российской Федерации, влияя на развитие государства и общества в целом. На основании чего, вопросы повышения эффективности функционирования системы государственных закупок являются первостепенными для обеспечения высоких темпов экономического роста и достижения национальных целей.

Материалы и методы

При проведении данного исследования в качестве исходной информации были использованы материалы Росстата, опубликованные на его официальном сайте, отчеты Счетной палаты, рекомендации Парламентских слушаний по вопросам совершенствования законодательства в сфере системы государственных закупок, материалы Московского финансового форума.

Результаты и их обсуждение

По данным отчета Счетной Палаты РФ, наблюдается быстрая динамика увеличения расходов бюджетных средств в сфере государственных закупок. В 2019 году объем закупок вырос на 15% в сравнении с прошлым годом и достиг 9,6 трлн рублей [5]. Объем средств бюджетов всех уровней, которые обращаются в рамках контрактной системы в сфере закупок, с 2014 года вырос на 36,2% и составил в 2018 году почти 8 трлн рублей. В среднем ежегодный прирост объема закупок составил около 8% (в 2018 году – 11,3%).

Для эффективного обеспечения государственных нужд возникает необходимость применения технологии управления единым циклом планирования, размещения, исполнения государственных контрактов. В связи с чем, в 2014 году вступил в силу федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон регламентирует порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг, заключение контрактов и их исполнение. Основной целью закона являлось повышение открытости и прозрачности системы госзаказа. И по мнению разработчиков законопроекта, должно было привести к достижению максимальной эффективности закупок в соотношении их цены и качества, повышению уровня конкуренции, развитию предприятий малого и среднего бизнеса.

К основным достижениям закона можно отнести: стабильный рост показателей цифровой трансформации, что было отмечено в рамках Московского финансового форума в 2019 году. В ряде регионов, в частности в Москве, доля закупок у единственного поставщика снизилась, что способствует развитию конкуренции. В соответствии со п. 4 ст. 93 ФЗ-44, государственные закупки у единственного поставщика возможны исключительно в малых объемах, на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. Также, годовой объем закупок не должен превышать два миллиона рублей или пяти процентов совокупного годового объема заказчика. В случае большого бюджета заказчика, объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком не может превышать пятидесяти миллионов рублей. Данные требования закона нацелены на поддержку развития малого и среднего бизнеса [1].

Основной инструмент цифровизации – это применение типовой документации при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. На сегодняшний день, практически все направления закупок имеют стандартизированные формы в части критериев оценки, технических заданий и форм контрактов. Формирование документации закупочных процедур осуществляется автоматически и находится в введении ЕИС (Единой Информационной системы). Это ведет к сокращению времени прохождения информационного потока. С 2019 года заказчики имеют возможность опубликовать извещение о закупке в течение одного рабочего дня после изменения плана-графика. В последние годы произошло снижение обоснованных жалоб в ФАС, абсолютная экономия госзаказчиков выросла до 361 млрд рублей в 2019 году с 348 млрд рублей в 2018 году [5].

Вопрос совершенствования законодательства РФ о контрактной системе выступил темой заседания Совета Федераций в октябре 2019 года. На основании изучения специализированной литературы в сфере законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, мы выделили недостатки, устранение которых должно привести к оптимизации системы госзаказа [4, 6]:

• 1.    В первую очередь, опасение участников закупок вызывает принцип открытости, заключающийся в свободном доступе к реестру недобросовестных поставщиков, и простота внесения информации в реестр заказчиком о конкретном поставщике. Однако, для поставщика необходимо собрать достаточное количество фактов, удостоверяющих форс-мажор и непреднамеренность при неподписании контракта. Для заказчиков негативный момент – это избыточная система контроля и отсутствие должного уровня ответственности проверяющих лиц. В настоящее время нет определенного государственного органа по разъяснению законодательства о контрактной системе, Министерство экономического развития РФ не обладает такими полномочиями. Наблюдается низкий уровень координации и ограниченность подходов при проведении централизованных закупок в соответствии со ст. 26 ФЗ-44. Передача полномочий специализированным органам может привести к недостаточному учету требований заказчиков к качеству продукции и штрафным санкциям для заказчика. Важно отметить, что по опыту судебной практики четко прослеживается несоразмерность системы поощрений и наказаний. Четкой законодательной базы поощрения нет, штрафные санкции достаточно высокие при низкой оплате труда контрактных управляющих. То есть наблюдается ситуация «презумпции виновности» как заказчика, так и исполнителя, целью которой является борьба с коррупцией, но в результате снижается эффективность работы системы госзакупок.

• 2.    При формировании контрактной системы ее главной целью выступало обеспечение прозрачности. Результаты проведенного анализа субъектов РФ по уровню прозрачности закупок выглядят следующим образом: гарантированный уровень прозрачности присвоен девяти регионам, высокий – 18 регионам, средний – 25 регионам, базовый – 20 регионам, низкий – 13 регионам. Также для системы госконтракта характерен низкий уровень конкуренции, в среднем на один лот подается три заявки от участников, и преобладающая доля закупок осуществляется неконкурентными способами. Более 50% закупок в суммовом выражении приходится на закупки у единственного поставщика (14,2%) и несостоявшиеся закупки (39,6%). При этом, около 49,4% закупок в суммарном выражении признаны несостоявшимися в результате подачи на участие в аукционе только одной заявки. Причиной этой ситуации являются избыточные требования заказчиков в конкурсной документации [4].

• 3.    Низкий уровень конкуренции в системе госзакупок ведет к сложностям обоснования НМЦК (начальной максимальной цены контракта). В ФЗ-44 не прописан единый порядок методов формирования НМЦК. В настоящее время он носит рекомендательный характер, в связи с чем возможно завышение первоначальных цен.

• 4.    С точки зрения эффективности, наблюдается перманентное снижение относительной экономии до 5,3 %. Относительная экономия –это отношение общего снижения НМЦК (начальных максимальных цен контракта) к общему объему НМЦК закупок [4].

• 5.    Серьезная проблема – это сложность и нестабильность контрактного законодательства. С 2014 года в ФЗ-44 были внесены изменения 60 раз и дополнительно действуют более 130 подза-коннных актов с учетом специфики отраслей и регионов. Существующий механизм реализации системы, заключающийся в сложных и длительных закупочных процедурах, это – ключевая причина медленного освоения бюджетных средств. В условиях динамичной экономики действующая линейка механизмов утрачивает свою привлекательность из-за большого числа способов определения поставщика и необходимости их долгого обоснования. На практике, заказчики избегают использования сложных и громоздких механизмов контрактной системы, например, двухэтапного конкурса и запроса предложений.

• 6.    Проблемой является единство требований для заказчиков всех уровней (федерального, субъекта РФ и муниципалитета), что некорректно из-за неравнозначности бюджетов заказчиков. В связи с чем, возникает вероятность заключения контракта крупными поставщиками и передача его к исполнению региональным подрядчикам.

• 7.    Не менее значимым препятствием развития контрактной системы является сложность регистрации участников закупок в ЕИС, технические сбои системы и возможность отражения в ней недостоверной информации. В настоящее время высокий уровень цифровизации характерен только для стадии определения поставщика и подписания контракта.

• 8.    Проблема оптимизации прохождения информационных и финансовых потоков «участник закупки – банк – ЕИС», присутствует на этапе подачи, рассмотрения заявок, подписания контракта.

• 9.    К следующей проблеме относится непроработанность способов определения поставщика при закупках для объектов социальной сферы. В частности, закупка продуктов питания для детских образовательных учреждений, расходных медицинских материалов и т.п. производится в форме аукциона, где отбор осуществляется по ценовому критерию.

• 10.    На основании ФЗ-44, обязательное условие для контрактного управляющего или члена закупочной комиссии – это предоставление документа о прохождении переквалификации. В настоящее время, единой системы подготовки кадров для работы в контрактной системе не существует. Подготовкой специалистов для этой отрасли занимаются множество организаций, предлагающих дистанционное обучение по низким ценам, что ведет к утрате принципа профессионализма как основополагающего начала.

Банк не всегда четко выполняет операции по блокированию средств на счетах участника, подтверждающих обеспечение заявки или контракта. Помимо этого, существует сложность с банковской комиссией и правовой ответственностью банка перед участниками и заказчиками.

При разработке механизмов оптимизации современной системы госзаказа целесообразным будет обращение к правилам и принципам логистики. Цель логистики заключается в создании эффективной системы менеджмента материальных, финансовых, сервисных и информационных потоков, обеспечивающих высокое качество товаров, услуг при минимизации затрат. Именно эти задачи были поставлены государством в рамках совершенствования контрактной системы. В связи с чем, 1 июля 2019 года вступил в силу ФЗ-71 «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"». Федеральным законом № 71-ФЗ были внесены поправки в частях ускорения, упрощения планирования и документации при оформлении закупки.

Соотношение принципов логистики и мероприятий по развитию системы закупок можно проиллюстрировать при помощи таблицы «Оптимизация контрактной системы на принципах логистики». Таблица построена автором по результатам анализа и обобщения специализированной литературы [3, 6].

Таблица

Оптимизация контрактной системы в сфере закупок на принципах логистики

Окончание табл.

Внедрение второй части законопроекта по оптимизации контрактной системы государственных закупок планируется завершить в течение 2020 года. Целеполагающими вопросами будут выступать обеспечение высокого качества социального питания, расширение срока планирования закупок, осуществляемых у субъектов малого и среднего бизнеса. В рекомендациях по развитию, предложенных Министерством финансов РФ, также прослеживаются принципы логистики, применяемые для повышения эффективности функционирования системы госзаказа в целом и координации информационных, финансовых, материальных потоков.

Заключение

На основании изучения официальных источников, можно утверждать, что система государственных закупок аккумулирует значительную часть финансовых ресурсов и оказывает существенное влияние на развитие государства и общества в целом. Проведенное исследование показало наличие резервов для повышения эффективности системы государственных и корпоративных закупок, что должно обеспечить высокие темпы экономического роста и достижение национальных целей.