Применение процедур "оценки регулирующего воздействия" в системе стратегического планирования: опыт Ульяновской области

DOI:

В условиях снижения темпов экономического роста в Российской Федерации остро стоит вопрос о мобилизации внутренних резервов эко © Воловая Е.В., 2017

номического развития. Сегодня уже не приходится полагаться исключительно на внешние источники, такие как высокие цены на сырье и энерго- носители. Переосмысления требуют и способы стимулирования роста российской экономики.

Низкое качество государственного управления обусловливает поиск новых механизмов и инструментов управления на всех уровнях. Значительный рост регулирующих норм, как на федеральном, так и на региональном уровне, нередко противоречащих друг другу решений существенным образом ограничивает предсказуемость процессов планирования, достижение целей стратегического планирования, что, в свою очередь, не позволяет реализовать потенциал успешного развития национальной экономики, повышать предпринимательскую и инвестиционную активность.

С учетом того, что большая часть субъектов Российской Федерации является дотационной, региональные органы государственного управления сталкиваются с непростой задачей сбалансированного развития и выбора приоритетных направлений. Сохраняют свою актуальность проблемы поиска новых источников роста, основанных на эффективном государственном управлении, повышения качества стратегического планирования и эффективности бюджетных расходов. Одним из таких источников является институт оценки регулирующего воздействия.

В последние несколько лет экономика России, столкнувшись с серьезными проблемами, которые выразились в замедлении инвестиционной активности, незначительном росте промышленного производства, замедлении роста потребительского спроса, осознала тот факт, что необходимо повышать качество институтов развития, которые воздействуют на динамику экономического роста как в долгосрочном, так и краткосрочном периодах. Поэтому оценку регулирующего воздействия можно представить как целостную комплексную систему мер, направленную на повышение качества принятия регулирующих решений, функционирующую на всех этапах государственно-управленческого цикла, объединяя институты кооперации различных органов государственной власти, а также элементы, обеспечивающие прозрачность и открытость разработки программ и политики в целом, в том числе документов стратегического характера.

Изначально оценка регулирующего воздействия, известная в мировой практике как Regulatory Impact Analysis или Regulatory Impact Assessment (RIA) [1], стала применяться в ведущих западных странах с целью определения количественной и качественной оценки предлагаемого регу- лирования до того, как будет принято решение. Поскольку государственное вмешательство в экономику должно быть обоснованным и целесообразным, то основной целью реформ регулирования становится непосредственно повышение качества регулирования, повышение конкурентоспособности страны на мировой арене, ускорение темпов развития и, как следствие, повышение уровня жизни граждан.

В современных условиях оценка регулирующего воздействия (ОРВ) является одним из ключевых элементов системы мер по улучшению качества правового регулирования экономических отношений и оценки, связанных с ними позитивных и негативных факторов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со специальными установленными процедурами. Как показывает мировой опыт, ОРВ является эффективным инструментом обоснования целесообразности государственного вмешательства в экономику и сегодня присутствует, в том или ином виде, во всех странах с развитой экономикой, а также рекомендуется ОЭСР в качестве обязательной процедуры при принятии нормативно-правовых актов.

Центральным звеном системы эффективного регулирования в развитых странах является институт ОРВ, основанный на анализе проблем и целей государственного регулирования, а также определении возможных вариантов достижения целей. В.В. Колегов [3], Е.Г. Литвак [8], А.В. Минаев [4], П.В. Крючкова [2; 10] и ряд других специалистов внесли свой вклад в необходимость проведения института экспертного сопровождения в виде ОРВ.

В отличие от ведущих западных стран, ОРВ как институт появился в России сравнительно недавно. До 2010 г. ОРВ не выходила за рамки экспертных и научных кругов или отдельных экспериментов на региональном уровне. В 2010 г. было принято Постановления Правительства РФ от 15 мая 2012 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и введена процедура прогнозной ОРВ. В июле 2010 г. был создан соответствующий департамент в Министерстве экономического развития РФ, а в течение 2010–2012 гг. был сформирован пакет нормативно-правовых актов, постепенно внедрявших ОРВ в процесс нормотворчества в России на федеральном уровне.

Следующим этапом развития ОРВ в России стало его внедрение на региональном уровне. Старт был дан «майскими» указами Прези- дента РФ в 2012 году. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 2014 г. во всех субъектах Российской Федерации внедрение в систему нормотворчества процедуры ОРВ стало обязательным.

На территории Ульяновской области механизм ОРВ активно внедряется с 2012 года. Властями региона уже проделана определенная работа по институционализации данного механизма и переосмыслению всего нормотворческого процесса.

За годы реализации процедуры ОРВ на территории Ульяновской области было подготовлено более 400 заключений, устранены издержки субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности на сумму более 2 млрд руб.; предложено к оптимизации порядка 1 млрд руб. бюджетных средств.

За 4 года применения процедуры ОРВ были предотвращены необоснованные издержки субъектов предпринимательской деятельности, повышена эффективность расходования бюджетных средств, а также результативность разрабатываемых инициатив за счет генерации более детальной информации в отношении затрат, что позволило проводить более обширные исследования альтернативных вариантов, направленных на достижение целей, как текущих, так и стратегических [6; 9].

В целом продуктивная и целенаправленная работа в сфере ОРВ позволяет региону уже 4-й год занимать лидирующее положение по развитию данных процедур. В рейтинге качества внедрения и развития процедуры ОРВ, составленном Министерством экономического развития Российской Федерации, Ульяновская область стабильно занимает 1-е место [13].

Достичь высоких результатов удалось благодаря: современной законодательной базе в части применения процедуры ОРВ; особому статусу заключения по ОРВ (принятие НПА без заключения об ОРВ не допускается); высокому качеству подготовки заключений по ОРВ и экспертизе, что не раз было отмечено Министерством экономического развития РФ; использованию количественных методов оценки, методов социологического исследования, расширению практики проведения ОРВ.

Согласно федеральному и региональному законодательству ОРВ проводится в отношении нормативных правовых актов субъектов Рос- сийской Федерации, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ответственность.

Несмотря на действующие нормы, процедура ОРВ на территории Ульяновской области за последние годы значительно расширила свои границы и стала действенным инструментом оптимизации государственного управления не только в части влияния отдельных решений на предпринимательскую и инвестиционную деятельность, но и на социальную сферу.

В качестве эксперимента по поручению губернатора Ульяновской области Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области с 2013 г. проводилась работа по апробации механизмов ОРВ в отношении актов социальной направленности [5].

Развивая идею расширения практики применения ОРВ и создания системы комплексной оценки влияния мер государственного регулирования на объекты регулирующего воздействия, Министерством экономического развития Ульяновской области был изучен опыт зарубежных стран в части применения отдельных элементов процедуры в отношений нормативных правовых актов социальной направленности.

В западных странах накоплен значительный опыт в данной сфере. Процедуры оценки государственных регулирующих решений отрабатывались в течение длительного времени, и практика ряда стран, таких как США, Канада, Франция, демонстрирует существование отработанных схем организации системы оценки во всех сферах регулирования.

Комплексная оценка влияния мер государственного регулирования является стандартной процедурой в большинстве перечисленных стран, и можно с уверенностью утверждать, что сегодня ОРВ стала универсальным механизмом совершенствования систем госрегулирования.

На основании обобщения опыта зарубежных стран и имеющихся наработок в сфере проведения ОРВ на территории Ульяновской области был принят закон от 5 ноября 2015 г. № 153-ЗО «Об оценке социально-экономической эффективности проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы предоставления гражданам мер социальной поддержки (социальной защиты), и об экспертизе социально-экономической эффективности нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы предоставления гражданам мер социальной поддержки (социальной защиты)», который в определенной степени является уникальным в современной истории государственного регулирования.

В соответствии с данным законом нормативно-правовые акты Ульяновской области, предусматривающие бюджетные обязательства в части оказания мер социальной поддержки, оцениваются по критериям обоснованности и эффективности. Министерством развития конкуренции и экономики разработана методика оценки социально-экономической эффективности проектов нормативных правовых актов Ульяновской области и действующих нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы предоставления гражданам мер социальной поддержки (социальной защиты) [7].

Перечень показателей, используемых для оценки социально-экономической эффективности, достаточно широк: наличие четко определенного адресата регулирования с определением его численности; соответствие адресатов регулирования и целей регулирования приоритетам и целям, определенным в программных и плановых документах социально-экономического развития РФ и Ульяновской области, программах развития отдельных сфер и отраслей; наличие четко сформулированной цели регулирования с определением количественных показателей ее реализации; актуальность представленной проблемы, количественное измерение ее масштаба; целесообразность решения проблемы предложенным способом регулирования; оценка расходов областного бюджета Ульяновской области, а также анализ эффективности использования средств областного бюджета Ульяновской области (государственного имущества и (или) иных объектов гражданских прав).

Методика включает и количественные параметры оценки, позволяющие определить эффективность и обоснованность того или иного регулирования (от 0 до 1). Если значение коэффициента близко к 1 – эффективность регулирования высока, если же значение приближается к 0 – регулирование не эффективно.

Данная методика применяется при оценке социально-экономической эффективности нормативных правовых актов Ульяновской области. Например, она была использована при оценке Закона Ульяновской области от 2 ноября 2011 г. № 180-ЗО «О некоторых мерах по улучшению де- мографической ситуации в Ульяновской области», согласно которому семьям молодоженов, вступивших в брак впервые, по истечении одного года со дня государственной регистрации заключения брака предоставлялась мера социальной поддержки в форме осуществления единовременной денежной выплаты в размере 10 тыс. рублей. Предполагаемый ежегодный объем выплат на эту меру поддержки составлял 10,252 млн рублей.

Результаты анализа статистических данных, представленных Управлением ЗАГС Ульяновской области, показали, что до 1 года с момента регистрации брака происходит наименьшее количество расторжений браков (5 %). Наибольшие значения достигаются вне срока регулирования Закона: до 10 лет (41 %), до 15 лет (17,6 %) [12].

Таким образом, применение методики оценки социально-экономической эффективности в отношении данного нормативного правового акта (сумма баллов составляет 0,4) позволило сделать вывод о том, что стимулирующее действие данного Закона направлено на социальную группу, которая имеет наименьшее число разводов, тем самым приводя не к достижению заявленных целей правового регулирования – сохранению брака, а к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Другой пример: применение указанной методики для оценки Закона Ульяновской области от 9 января 2008 г. № 10-ЗО «О звании “Ветеран труда Ульяновской области”». Граждане, удостоенные звания «Ветеран труда Ульяновской области», в соответствии с законом имели право на получение следующих мер государственной социальной поддержки: ежемесячной денежной выплаты в размере, установленном Законом Ульяновской области от 30 ноября 2004 г. № 086-ЗО «О мерах государственной социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ульяновской области» для лиц, имеющих звание «Ветеран труда» (410 рублей); ежемесячной компенсации оплаты жилищно-коммунальных услуг в размере 50 % регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

По результатам проведенной оценки Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области было установлено, что адресат регулирования и цель регулирования соответствуют приоритетам и целям, определенным в программных и плановых документах социально-экономического развития РФ и Ульяновской области, подтверждена актуальность рассматриваемой проблемы, однако назвать эффективным использование средств областного бюджета Ульяновской области достаточно сложно. В целом эффективность рассматриваемого регулирования была оценена как 0,7.

В целях повышения эффективности регулирующего воздействия данного закона было предложено внести изменения в форму расчета, а именно осуществлять расчет ежемесячной компенсации ветеранам труда в размере 50 % с учетом фактически понесенных расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, а не исходя из величины регионального стандарта их стоимости для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Реализация этого предложения, при незначительном уменьшении размера ежемесячной компенсации, позволило снизить нагрузку на бюджет Ульяновской области примерно на 180 млн рублей.

Методика была успешно применена и при оценке Закона Ульяновской области от 5 февраля 2008 г. № 24-ЗО «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей». Согласно Закону, женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка и (или) последующих детей, начиная с 1 июля 2011 г., постоянно проживающие на территории Ульяновской области не менее 1 года непосредственно перед рождением (усыновлением) ребенка (детей), при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего (имеющих) гражданство Российской Федерации, имеют право на получение именного капитала «Семья» [6].

Именной капитал «Семья» был установлен в следующих размерах: на второго ребенка – 50 тыс. рублей; на третьего ребенка – 100 тыс. рублей; на четвертого ребенка – 150 тыс. рублей; на пятого ребенка – 200 тыс. рублей; на шестого ребенка – 250 тыс. рублей; на седьмого ребенка и каждого последующего – 700 тыс. рублей [11–13].

По итогам экспертизы и в целях повышения эффективности действия данного закона было рекомендовано пересмотреть условия предоставления и размер именного капитала «Семья», так как: наибольшая часть выплат направлена на поддержание семей, родивших 2-го ребенка, что дублирует федеральные меры поддержки; одновременно с увеличением рождаемости растет и количество малоимущих (неблагополучных) семей; ряд положений закона увеличивает риск неэффективного использования бюджетных средств; реали- зация Закона в принятой редакции косвенно увеличивает нагрузку на бюджет области.

По результатам ОРВ данного законы было предложено: отменить выплаты при рождении второго ребенка в размере 50 тыс. руб.; отменить увеличение суммы регионального материнского капитала в зависимости от того, какой по счету ребенок родился (установить, например, на третьего ребенка и последующего – 150 тыс. руб.), установить дополнительные критерии, благодаря которым неблагополучные семьи Ульяновской области не смогут рассчитывать на получение данных мер поддержки; увеличить ценз оседлости семей, претендующих на данную меру поддержки в регионе, до 3 лет; увеличить сумму софинан-сирования за счет средств именного капитала «Семья» с 25 % до 50–75 % при заключении социального демографического контракта и т. д.

В целом эффективность рассматриваемого регулирования получила оценку 0,6. Реализация указанных предложений позволит получать экономию средств областного бюджета в размере порядка 258,6 тыс. рублей ежегодно и создаст барьер для рождения последующих детей в неблагополучных семьях, единственным мотивационным фактором в принятии решения о рождении ребенка для которых является получение бюджетных средств.

Внедрение процедуры ОРВ на территории Ульяновской области, а также законодательное закрепление системы оценки актов социальной направленности позволило рационализировать расходы в экономической и социальной сферах, сделать регулирование в этих областях более взвешенным и эффективным. Ульяновская область стала пионером среди субъектов Российской Федерации по внедрению представленной практики. Пока ни на федеральном, ни на региональном уровне подобного опыта не было.