Пример использования программно-целевого управления муниципального образования "город Екатеринбург"

С 2011 года в России началось широкое программно-целевое бюджетирование и управления. Идея полномасштабного внедрения программно-целевого метода была озвучена Президентом в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ 2011 года.

Бюджетное послание предполагало разработку и реализацию системы федеральных целевых программ посвященных решению проблем в важнейших отраслях государственного управления. Основной целью разработки государственных программ является закрепление общих для всех уровней власти направлений и приоритетов государственной политики.

Реализация программно-целевого метода управления представляет собой способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и проведения органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей устранения, подавления, смягчения возникшей проблемы1.

Применение метода программно-целевого метода управления имеет несколько основных преимуществ:

– Направленность на решение комплексных задач;

– Длительный горизонт планирования;

– Системный    подход    к    формированию    комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

– Высокая степень прозрачности мероприятий, реализуемых в рамках программы

– Повышение уровня контроля за эффективностью расходования бюджетных средств;

– Возможность объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики2.

Одной из сфер государственного управления, в которых применяется программно-целевой метод – является регулирование деятельности транспортного комплекса.

Целесообразность применения метода в указанной сфере обуславливается отсутствием четкой структуры управления комплексом и большим объемом накопившихся проблем в сфере транспорта.

Транспортный комплекс отличается многообразием организационноправовых форм ведения хозяйственной деятельности. Он выступает подсистемой территориальной организации хозяйства.

Основные задачи транспортного комплекса в целом – удовлетворение спроса потребителей на транспортные услуги по приемлемым ценам и на достаточном уровне качества, что предопределяет необходимость создания гибких механизмов согласования их интересов на местном уровне3.

В связи с этим для совершенствования механизмов функционирования транспортных комплексов требуется разработка новых методик и алгоритмов оценки, управления.

В соответствии с различными типами транспортных комплексов, их функционирование и развитие должно направляться и координироваться путем использования механизмов, реализованных в соответствующих целевых программах4.

Как было отмечено выше, согласно Бюджетному посланию программно-целевой метод управления должен применяться на всех уровнях управления. На уровне субъектов Российской федерации появились - государственные целевые программы, а на уровне местного самоуправления – муниципальные программы.

Следуя тренду заданному Бюджетным посланием целевые программы в отношении транспортного комплекса реализуются как федеральном, региональном, так и на местном уровнях. город Екатеринбург не являются исключением и также реализуют целевые программы, направленные на создание и обеспечение полноценного функционирования транспортного комплекса.

Рассмотрим пример реализации программно-целевого метода управления на территории города Екатеринбурга. В качестве объекта рассмотрения выступит муниципальная программа в сфере развития транспортного комплекса – «Развитие системы общественного транспорта и обеспечение безопасности дорожного движения в муниципальном образовании «город Екатеринбург» на 2017 – 2021 годы.

В соответствии с методологией разработки документов программноцелевого управления целевая программа включает в себя:

– четкую постановку и систематизацию целей, представленных в виде «дерева целей и задач»;

– переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, направленных на ослабление или снятие проблемы;

– установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;

– задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления.

Рассмотрим соответствие муниципальной программы «Развитие системы общественного транспорта и обеспечение безопасности дорожного движения в муниципальном образовании «город Екатеринбург» заданной методологии.

Рассматриваемая программа направлена на минимизацию негативного влияние комплексной проблемы транспортного комплекса города Екатеринбург.

Указанная проблема является комплексной и включает в себя несколько составляющих:

– устаревание подвижного состава, обеспечивающего муниципальные перевозки, находящегося на балансе унитарных предприятий города Екатеринбурга;

• –    сокращение допустимого производительности улично-дорожной сети города Екатеринбурга;

• –    высокий уровень дорожно-транспортных происшествий⁵.

Соответственно осуществляется переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, направленных на ослабление или снятие проблемы, что соответствует базовому критерию программно-целевого управления.

В целях минимизации выявленных проблем сформирована система целей реализации – «дерево целей» формирующих единый управленческий комплекс.

Дерево целевой программы представляет собой развернутую, распределенную по уровням совокупность следующих узлов: главная цель, подцель, задача, мероприятие и проект, построенная по логической схеме «главная цель – подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели программы – задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи – мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия – проекты, приводящие к исполнению мероприятий»6.

К числу целей муниципальной программы относятся:

• –    Улучшение обслуживания населения общественным пассажирским транспортом;

• –    Повышение уровня безопасности дорожного движения.

Каждой из целей муниципальной программы соответствует перечень мероприятий, направленный на ее достижение. Так в целях улучшения обслуживания населения общественным пассажирским транспортом предусмотрена закупка новых низкопольных автобусов, а в целях повышения уровня безопасности дорожного движения, предусмотрено нанесение дополнительной разметки.

Указанные цели сформированы путем экстраполяции выявленных проблем транспортного комплекса Екатеринбурга, что указывает на систематизацию и структурирование управленческих подходов

Следующей чертой характеризующей рассматриваемую программу является четкая периодизация мероприятия. Выявленные проблемы решаются последовательно и планомерно. Так, массовая закупка низкопольных автобусов, сама по себе, не сможет полноценно решить проблему транспортного обеспечения, а постепенная закупка, сопряженная с оптимизацией существующей маршрутной сети и формирование системы разметки позволит максимизировать полезный эффект за счет реализации механизмов синергии.

Суммируя вышеизложенное, можно прийти к выводу о том, что муниципальная программа «Развитие системы общественного транспорта и обеспечение безопасности дорожного движения в муниципальном образовании «город Екатеринбург» является качественным примером реализации программно-целевого метода управления.

При этом следует отметить, что, несмотря на ряд позитивных характеристик, среди которых систематизация и структурирование мероприятий, направленных на решение проблем, у программы присутствует ряд недостатков.

Так, например, содержание раздела проблема сформулировано излишне громоздко и необоснованно детально, что значительно затрудняет понимание проблемной ситуации, сложившейся на территории муниципального образования. В рассматриваемом разделе указаны сведения, не имеющие отношения к описанию проблемной ситуации, так значительное внимание уделено описанию мероприятий, осуществленных до момента инициации программы.

Вызывает сомнения система целеполагания рассматриваемой программы. Указывая на высокий уровень автомобилизации, программа не предусматривает реализации мероприятий для комплексного решения данного вопроса, таких как строительство магистральных дорог и транспортных хорд, ограничение передвижения частных транспортных средств на некоторых участках пути, формирование системы выделенных полос для общественного транспорта. Указанные мероприятия отчасти реализуются в рамках иных муниципальных программ, однако, в тексте рассматриваемой программы данные об этом отсутствуют.

Также, считаю необходимым провести конкретизацию некоторых положений программы. Считаю, что следует разбить критерий оценки эффективности «Перевозка пассажиров транспортом общего пользования» на несколько подгрупп: наземный, подземный, электрический и так далее. Подобный подход, позволит выявить какой из видов транспорта является наиболее эффективным из расчета расходы \ число перевезенных людей.

Также считаю необъективным критерий «Снижение количества ДТП с пострадавшими». Остается неясным, почему разработчики программы ввели процентный критерий оценки. Также остается неясным на основе какого показателя рассчитывается процент. Неясно и почему в качестве критерия определены лишь «ДТП с пострадавшими». Считаю необходимым, указать в качестве критерия «Количество ДТП» в числовом выражении.

В качестве критериев эффективности не указаны, ни средний возраст подвижного состава с разбивкой по видам, ни класс подвижного состава исходя из категорий вместимости или экологического класса, ни количество маршрутов или средняя скорость передвижения подвижного состава от начала к его концу по ряду ключевых маршрутов.

Большая часть закрепленных критериев имеет исключительно формальный вид и не отражает реальной социальной и экономической эффективности от реализации программы.

Исходя из приведенных тезисов, я прихожу к выводу о низкой информативности раздела «Показатели эффективности реализации программы».

В разделе «Мероприятия программы» также присутствует значительное число недоработок. Так из текста программы не ясна целесообразность функционирования «Муниципальной транспортной инспекции» и «Центра управления пассажирскими перевозками», а также влияние указанных организаций на развитие и эффективность функционирования системы общественного транспорта в Екатеринбурге.

Вызывает сомнения некоторые мероприятий предусмотренные программой. Так в числе мероприятий дважды указаны «Нанесение дорожной разметки» различной цветности, с отдельными строками в расходной части программы. Целесообразность подобного выделения остается нераскрытой.

Внедрения указанных новаций, позволит повысить эффективность реализации программы, а также улучшит качество последующего контроля и анализа результатов реализации.