Принцип должной осмотрительности в международном праве окружающей среды как общий принцип права, сформированный в рамках международной правовой системы

,

,

Введение . Общие принципы права как явление в международном праве рассматривается Комиссией международного права ООН (далее – КМП ООН) более 5 лет. В 2025 г., на семьдесят шестой сессии КМП ООН, был подготовлен четвертый доклад об общих принципах права (далее – Доклад) с учетом комментариев, обсуждаемых в рамках работы над проектом выводов¹. Представляется, что уточнения концепции «общих принципов права» на уровне ООН смогут не только внести существенный вклад в дальнейшие теоретические разработки данного понятия, но и дать ответы на актуальные вопросы международного права. Одной из таких острых проблем являются обязательства государства по климату.

За последние несколько лет вопрос об ответственности государств за невыполнение обязательств по климату активно выходит за рамки научных дискуссий. Отчасти поставленный вопрос исследуется в рамках повестки КМП ООН «Повышение уровня моря с точки зрения международного права», обсуждаемой с 2018 г.2 Также за последнее время существенно возросло количество исков и обращений, связанных с изменением климата. Правовая природа обязательств государств по климату была предметом исследования в таких международных инстанциях, как Международный Суд ООН (далее – МС ООН)3, Международный трибунал по морскому праву4. Ожидается, что разъяснения компетентных органов внесут ясность в понимание существа вышеуказанных обязательств и окажут положительное влияние на эффективность привлечения государства к ответственности за ущерб, вызванный нарушением международно-правовых обязательств по климату.

Согласно практике рассмотрения подобных обращений, принцип должной осмотрительности ( due diligence ) может составлять обязательство государства по климату. В статье поставлена задача проанализировать выводы по вопросу привлечения государств к ответственности за ущерб окружающей среде, сделанные международными судебными и арбитражными органами в решениях по международным спорам и в консультативных заключениях. В частности, автором поставлена задача исследовать подходы юрисдикционных органов к принципу due diligence и определить, является ли он общим принципом права.

Предварительные замечания . В основе защиты климата как составляющей окружающей среды лежит общепризнанный и универсальный принцип no-harm principle. Идею этого принципа отражают положения, закрепленные в соглашениях по климату, а также иные международные договоры, целью которых является предотвращение трансграничного вреда окружающей среде. В международной практике сформировалась позиция, согласно которой суть недопущения трансграничного вреда заключается, в том числе, в соблюдении позитивного обязательства due diligence (Mayer, 2022: 84). Содержание концепции due diligence с точки зрения климатических обязательств на данный момент находится на стадии формирования в практике международных юрисдикционных органов. Тем не менее, можно ли утверждать, что принцип должной осмотрительности в международном праве окружающей среды становится общим принципом международного права? Представляется, что признание данного принципа международным обычаем позволило бы привлекать государство к ответственности, даже если оно не является участником того или иного соглашения по климату.

Практика международных судов и арбитражей (международные юрисдикционные органы) по вопросу обязательств государств по климату. Первое дело, в котором были сформулированы фундаментальные принципы защиты окружающей среды (Debating climate law…, 2021: 16), еще задолго до переговоров по окружающей среде и, в частности, по климату, – это дело Trail Smelter (United States v. Canada) (1938)5, рассмотренное арбитражным трибуналом ad hoc. По мнению заявителя, выбросы плавильной компании, находящейся в Канаде, приносили ущерб территории США. Трибунал признал, что Канада нарушила обязательство не допускать трансграничный ущерб окружающей среде. Трибунал счел, что данное обязательство является позитивным и заключается в совершении государством активных действий: государство обязуется обеспечить, чтобы деятельность, осуществляемая под его контролем, не наносила ущерб другим государствам и территориям вне национальной юрисдикции. Государство несет ответственность только за причинение материального и существенного вреда другой территории (Malaihollo, 2021: 126), причем вред должен быть подтвержден ясными и убедительными доказательствами. Изначально сформулированное как широкое, «зонтичное» обязательство проявлять должную осмотрительность (due diligence) в ходе разрешения международных споров получило более детальное юридическое наполнение.

Спор Gabčíkovo-Nagymaros Case (1997) между Словакией и Венгрией возник в связи с односторонним отказом последней от проекта по строительству и эксплуатации плотинной системы на реке Дунай. Ключевым вопросом в данном деле являлось воздействие проекта на водную среду и его последствия для нее. Международный суд ООН признал, что обязательство сторон проводить мероприятия по предупреждению загрязнения воды Дуная вытекает из ст. 15 и 19 Договора 1977 г. о совместном строительстве и последующей эксплуатации плотины Габчиково-Надьмарош¹, а также является само собой разумеющимся – ввиду зачастую необратимого характера ущерба, наносимого окружающей среде, и ограничений, присущих самому механизму возмещения такого рода ущерба². По мнению вице-председателя Суда Вираманти, изложенному в особом мнении³, применимый в деле принцип оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) достиг того уровня международного признания, когда Суд должен учитывать его при вынесении решения. По мнению Вираманти, принцип оценки воздействия на окружающую среду означает не только проведение оценки до начала реализации проекта, но и постоянный мониторинг экологической ситуации на объекте в течение всего времени, пока проект находится в эксплуатации⁴.

В споре Pulp Mills on the River Uruguay Case (2010), также рассмотренном Международным Судом ООН, Аргентина заявила о нарушении Уругваем Статута реки Уругвай (далее – Статут)⁵ в связи со строительством двух целлюлозных заводов, представляющих угрозу качеству вод реки и прибрежных районов. По мнению заявителя, Уругвай, не уведомив Административную комиссию по реке Уругвай⁶, нарушил свои обязательства по наиболее благоприятному и рациональному использованию реки и недопущению трансграничного вреда окружающей среде⁷.

В данном решении Суд разъяснил обязательства в сфере защиты окружающей среды от загрязнения и дал им юридическую квалификацию. Сославшись на Консультативное заключение МС ООН по делу о ядерных испытаниях 1996 г.8, Суд указал, что обязательство государств не допускать трансграничный ущерб основывается на концепции должной осмотрительности (due diligence) и является неотъемлемой частью международного права окружающей среды9. Соблюдая данный принцип, государство использует все имеющиеся в его распоряжении средства с целью не допустить, чтобы деятельность, осуществляемая на его территории или под его контролем, наносила значительный ущерб окружающей среде другого государства10. Обязательство защиты и сохранения водной среды от загрязнения (ст. 41 Статута) является обязательством поведения, а не результата. Суд посчитал, что для соблюдения этого обязательства государство должно действовать с должной осмотрительностью в отношении всех видов деятельности, которые осуществляются под юрисдикцией и контролем такого государства, в частности, осуществлять административный контроль над государственными и частными операторами, мониторить осуществляемую такими операторами деятельность. Требование due diligence следует также понимать соблюденным при условии проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) – «практики, которая в последние годы получила такое широкое признание среди государств»1.

В деле Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) (2015) Международный Суд ООН, оценивая обстоятельства дела, со ссылкой на дело Pulp Mills , указал, что согласно обычному международному праву, «государство... обязано использовать все имеющиеся в его распоряжении средства во избежание осуществления на его территории или в любых районах, находящихся под его юрисдикцией, деятельности, наносящей значительный ущерб окружающей среде другого государства»². Суд подтвердил значение процедуры ОВОС в контексте выполнения обязательства по предотвращению трансграничного ущерба. При выявлении риска значительного трансграничного ущерба государство, планирующее опасную деятельность, должно сообщить о результатах ОВОС и рисках государствам, которые могут быть затронуты последствиями такой деятельности³. Несмотря на то, что не было признано нарушение материального обязательства в связи с неустановленным фактом причинения вреда, ответчик был привлечен к ответственности по причине неисполнения требования due diligence.

В споре The South China Sea Arbitration (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China) (2016) арбитраж, действуя в соответствии с приложением VII Конвенции 1982 г., рассматривал вопрос о нарушении Китаем обязательства защищать и сохранять морскую среду в связи с проведением строительных работ на островах Спратли. По мнению Филиппин, сооружение искусственных островов оказывает существенное влияние на экологическую целостность не только рифов Спратли, но и всего Южно-Китайского моря. В соответствии с Конвенцией 1982 г. для установления факта причинения ущерба экосистеме района Спратли арбитраж исследовал три компонента: концепцию должной осмотрительности, обязательство провести оценку воздействия на окружающую среду и обязательство сотрудничать с прибрежными государствами с целью осуществления прав и исполнения обязательств по Конвенции 1982 г.⁴ Толкуя ст. 192 и 194 Конвенции 1982 г., арбитраж интерпретировал обязательство предотвращать ущерб окружающей среде сквозь призму концепции должной осмотрительности. Со ссылками на дело Pulp Mills on the River Uruguay (2010) и Консультативное заключение Международного трибунала по морскому праву об ответственности государств за деятельность на морском дне за пределами национальной юрисдикции 2011 г., арбитраж установил, что рассматриваемое обязательство относится к типу «обязательство поведения», в связи с чем государство должно принимать правила и меры, направленные на защиту морской среды, а также проявлять «определенный уровень бдительности при их применении и осуществлении административного контроля»⁵.

Арбитраж счел, что искусственные острова были сооружены с нарушением обязательства защищать и сохранять морскую среду, поскольку в связи с дноуглубительными работами, проведенными Китаем, образовались вредные отложения6. Таким образом, в нарушение ст. 194(5) Китай не принял меры, необходимые для защиты и сохранения редких или хрупких экосистем, а также среды обитания видов, находящихся под угрозой исчезновения7. Нарушение обязанности защищать и сохранять морскую среду было допущено также в связи с тем, что Китаем не были предоставлены результаты ОВОС, требуемые в силу ст. 205‒206 Конвенции по морскому праву 1982 г.8

Итак, правоприменительная практика внесла некоторую ясность в сущность обязательства должной осмотрительности, помимо того, что органами были уточнены конкретные мероприятия, ожидаемые от государств в рамках due diligence .

Обязательство должной осмотрительности, выработанное практикой государств, признано в практике разрешения споров неотъемлемой частью обязательств государств по защите и сохранению окружающей среды. Хотя due diligence имеет место в ряде климатических соглашений, сам по себе принцип должной осмотрительности автономен и, будучи международно признанным правилом, является обязательным для всех государств, вне зависимости от их участия в том или ином договоре по климату (Debating climate law…, 2021: 16).

На текущий момент практика международных юрисдикционных органов по спорам, касающимся ответственности за причинение трансграничного ущерба окружающей среде, немногочисленна. Тем не менее, что видно даже из решений по вопросу ответственности за ущерб окружающей среде, а не только климату, принцип должной осмотрительности может считаться общепризнанным.

Консультативные заключения международных юрисдикционных органов по вопросу ответственности за причинение ущерба климату . Зачастую объектом толкования в консультативном заключении является практика государств, известная в международном сообществе, однако еще не обретшая формы права или не имеющая четкого нормативного содержания (Debating climate law…, 2021: 446), и компетентный орган в консультативном заключении может констатировать opinio juris в отношении той или иной нормы права. Вклад консультативных заключений международных юрисдикционных органов в развитие современного климатического режима является не менее важным, чем вклад судебных и арбитражных решений по спорам. В Меморандуме Секретариата КМП ООН от 2023 г., подготовленном для проведения работы над темой «Вспомогательные средства для определения норм международного права», учитываются консультативные заключения как средства выявления обычного международного права¹. Хотя консультативное заключение не имеет обязательной юридической силы, положения, изложенные в нем, формируют межгосударственную практику, причем, в отличие от решений по конкретным спорам, консультативные заключения направлены на поведение всех государств, а не только сторон в споре. Участвовать в обсуждении вопросов, поставленных для вынесения консультативного заключения, могут в порядке ст. 66 Статута МС ООН все государства, в отличие от судебного или арбитражного спора. Такая особенность консультативных заключений положительно скажется на выработке подходов к вопросу о привлечении государства к ответственности за ущерб, вызванный изменением климата.

Хотя полномочие предоставлять консультативные заключения закреплено в статутах многих международных юрисдикционных органов, по юридическим вопросам, связанным с защитой и сохранением окружающей среды, выносят заключение только Международный Суд ООН2 и Международный трибунал по морскому праву (далее – МТМП)3.

Попытки сделать запрос в Международный Суд ООН для получения разъяснений обязательств по климату предпринимались Тувалу и Палау в 2002 и 2011 г. соответственно, но обе попытки были безуспешными (Bodansky, 2017: 48).

Впервые консультативное заключение (далее – Заключение) по климатическим обязательствам было вынесено в 2024 г. Международным трибуналом по морскому праву4. Запрос на него подала Комиссия малых островных государств по изменению климата и международному праву в декабре 2022 г. Заключение было опубликовано 21 мая 2024 г.5 Этот запрос касается толкования обязательств по Конвенции 1982 г. государств в отношении защиты и сохранения морской среды от загрязнения, вызванного изменением климата, в том числе в результате потепления океана, повышения уровня моря и закисления океана, которые происходят из-за антропогенных выбросов парниковых газов в атмосферу6. Хотя в Консультативном заключении выводы Трибунала в основном касаются обязательств, связанных с обеспечением сохранения морской среды (например, обязательства сотрудничества), особое внимание Трибуналом было уделено толкованию статей о мерах по предотвращению загрязнения морской среды в свете климатических обязательств.

Проанализировав взаимосвязь обязательств, закрепленных в ст. 192 и 194 Конвенции 1982 г., в Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее – РКИК ООН) и Парижском соглашении 2015 г., Трибунал признал выбросы парниковых газов загрязнением морской среды по смыслу Конвенции 1982 г. Трибунал пришел к выводу, что, поскольку общее обязательство о том, что государства обязаны защищать и сохранять морскую среду, носит всеобъемлющий характер ( open-ended nature ), оно применимо и к случаям угрозы деградации морской среды вследствие изменения климата. С учетом обязательств, установленных в РКИК ООН и Парижском соглашении 2015 г., обязанность государств предотвращать влияние изменения климата на океан (включая закисление океана и повышение уровня моря) является обязательством due diligence , что, как было указано в деле Pulp Mills on the River Uruguay (2010), подразумевает только принятие комплекса законодательных и административных мер, в т. ч. меры по снижению рисков изменения климата и меры по сохранению морской экосистемы, мониторинг деятельности частных операторов. Итак, в консультативном заключении вновь была озвучена позиция, что обязательство по предотвращению морской экосистемы является обязательством поведения – государство отвечает за внедрение охранных мер, но не за факт ущерба, допущенного частными операторами (пп. 236, 238, 389 Заключения). Со ссылками на консультативное заключение Трибунала по деятельности в Районе¹, при проявлении должной осмотрительности государства должны соблюдать принцип осторожного подхода, который лежит в основе концепции должной осмотрительности, для предотвращения, сокращения и контроля загрязнения морской среды в результате антропогенных выбросов парниковых газов (п. 242 Заключения). Таким образом, Трибунал, следуя толкованию, предоставленному в ранних консультативных заключениях, в т. ч. по запросам Международного суда ООН и международных арбитражей, подтвердил, что в соответствии с нормами Конвенции 1982 г. государства имеют обязательство due diligence по предотвращению ущерба, в т. ч. трансграничного, нанесенного вследствие изменения климата от антропогенной деятельности.

Второй похожий запрос на консультативное заключение в отношении обязательств государств в части изменения климата был направлен Генеральной Ассамблеей ООН в МС ООН 29 марта 2023 г. На данный момент приняты письменные пояснения государств в порядке ст. 66 Статута МС ООН2. Перед Международным Судом стоит задача предоставить мнение по вопросам, что представляют собой обязательства государства в части обеспечения защиты окружающей среды и, в частности, климата от антропогенных выбросов парниковых газов, какие правовые последствия влекут эти обязательства3.

Обращение за разъяснениями в международные юрисдикционные органы по вопросу ответственности за причинение ущерба климату – тенденция последней пары лет. Более широкий вопрос – о последствиях причинения трансграничного экологического ущерба – не раз был предметом исследования в консультативных заключениях.

В 1995 г. в Международный суд ООН по инициативе Австралии и Новой Зеландии поступил запрос на выдачу консультативного заключения по поводу правомерности использования ядер-ного оружия с точки зрения международного права в связи с ядерными испытаниями Франции в атмосфере в южной части Тихого океана⁴. Хотя в основном заключение касается вопросов безопасности, Судом было сделано важное замечание, из-за чего в последующих экологических спорах юрисдикционные органы ссылаются на это консультативное заключение. В этом заключении Суд впервые установил, что существует общее обязательство государств обеспечивать, чтобы деятельность, находящаяся под их юрисдикцией и контролем, бережно относилась ( respect ) к окружающей среде других государств или районов, находящихся вне национального контроля. Данное правило, по констатации Суда, является частью свода международного права, касающегося окружающей среды⁵.

В 2011 г. по запросу Международного органа по морскому дну Международный трибунал по морскому праву вынес Консультативное заключение «Обязанности и обязательства государств, поручившихся за физических и юридических лиц применительно к деятельности в Рай- оне»1. Инициатива запроса о юридических последствиях деятельности в Районе принадлежала Республике Науру, желавшей оценить целесообразность участия в проекте по разработке ресурсов в Районе. Вопросы для консультативного заключения касались размера ответственности и содержания обязанностей, вытекающих из части XI Конвенции 1982 г.2

Консультативное заключение основывается на нормах Конвенции 1982 г., а также документах, не являющихся международными договорами, в частности, на следующих правилах, принятых Органом по морскому дну: «Правила пользования и разведки полиметаллических сульфидов в Районе 2000 г.» (далее – «Правила, касающиеся сульфидов») и «Правила пользования и разведки полиметаллических конкреций в Районе 2010 г.» (далее – «Правила, касающиеся конкреций»). С учетом толкования этих документов, Трибунал пришел к выводу, что государство имеет два вида обязательств: (a) закрепленное в п. 2 ст. 139 Конвенции 1982 г. обязательство гарантировать, что действия частных операторов соответствуют требованиям, изложенным в Конвенции 1982 г. и в относящихся к ней документах ( due diligence )³ и (b) прямые обязательства ( direct obligations )⁴. Среди прямых обязательств Трибунал называет (a) обязательство оказывать Органу содействие, как указано в ст. 153(4) Конвенции; (b) обязательство применения мер предосторожности; (c) обязательство использовать «наилучшие экологические методы» ( best environmental practices ), как это указано в Правилах, касающихся конкреций, и Правилах, касающихся сульфидов; (d) обязательство предпринимать меры для обеспечения гарантий выполнения срочных указаний Органа по защите морской среды; (e) обязательство обеспечить средства для возмещения ущерба, причиненного морской среде. При этом соблюдение прямых обязательств учитывается Трибуналом при определении соответствия мер государства требованиям проявлять «должную осмотрительность» ( due diligence )⁵.

Принимая во внимание Правила конкреций и Правила сульфидов, Приложение VI Соглашения 1994 г., Трибунал признал проведение ОВОС прямым обязательством по Конвенции, а также общим обязательством в соответствии с обычным международным правом, сославшись на аналогичную позицию МС ООН по делу Pulp Mills ⁶.

Итак, в консультативных заключениях МС ООН и МТМП зафиксирована международная практика по нескольким вопросам в части ответственности за причинение ущерба окружающей среде. МС ООН установил, что предотвращать трансграничный вред окружающей среде – обязательство государства по общему международному праву. Трибунал, оценивая объем обязательств и ответственности государства за деятельность в Районе, уточнил, какие конкретно обязательства по защите и сохранению морской среды возложены на государство.

Вместе с тем остаются вопросы, которые, как ожидается, будут освещены в последующих консультативных решениях. В частности, реализация ответственности остается во многом неопределенной. Какой уровень выбросов парниковых газов является существенным в контексте критерия «принцип непричинения вреда»? Как быстро должны прекратиться чрезмерные выбросы парниковых газов? Как оценивать размер ущерба? Существующее правовое регулирование не предоставляет ответы на эти вопросы. Перед международным юридическим сообществом стоит задача уточнить обязательства по климату, а также истолковать нормы общего права в контексте изменения климата (Mayer, 2022: 82).

Заключение . Обязательство должной осмотрительности, выработанное практикой государств, признано в практике разрешения споров неотъемлемой частью обязательств государств по защите и сохранению окружающей среды, развитием общего принципа о недопущении вреда ( no harm principle ). Благодаря практике рассмотрения международных споров стало ясно, что необходимым элементом обязательства due diligence является проведение ОВОС до реализации экологически опасного проекта, а также проведение регулярного мониторинга экологической ситуации. Концепция должной осмотрительности является волатильной. Содержание обязанности действовать с должной осмотрительностью зависит от степени антропогенной нагрузки хозяйственной деятельности на окружающую среду. Обязательство проявлять должную осмотрительность требует от государства принимать меры по сохранению и защите окружающей среды в рамках своей правовой системы.

Как свидетельствует практика рассмотрения споров и вынесения консультативных заключений, due diligence признается общепризнанным принципом на международном уровне, является обязательным для всех государств, вне зависимости от их участия в том или ином договоре по климату.