Принцип независимости как основа деятельности счетной палаты Российской Федерации

Filatov Kirill Sergeevich 2nd year student of law Ryazan State University named after S.A. Yesenin Russia, Ryazan Scientific adviser: Gladun Alexander Nikolaevich, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Finance, administrative law and legal fundamentals of legal

Faculty of the Ryazan State University named after SA.

Yesenin

PRINCIPLE OF INDEPENDENCE AS A BASIS FOR THE ACTIVITY OF THE ACCOUNT CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION

Annotation: The article examines the essence of the principle of independence as fundamental in the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation. Based on the analysis of national, foreign and international legislation, the degree of implementation of this principle was revealed, and further ways for its implementation in the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation were proposed.

В условиях перехода к рыночной экономике, бурного развития, усложнения финансовых отношений, формирования новой финансовой системы, законодательство, регулирующее отношения в финансовой сфере, деятельность субъектов этих отношений, претерпевало серьезные изменения, а во многом создавалось с нуля. На текущий момент сложилась сложная, обособленная отрасль финансового права, и так как важность финансовых правоотношений неуклонно растет, то она занимает важное место в отечественной системе права. Однако само наличие финансового законодательства не обеспечивает правильного функционирования финансовой системы, а лишь дает для этого основу, базу. Наличие законов не гарантирует их исполнения на практике. В связи с этим, одним из главных направлений деятельности государства в сфере финансов является финансовый контроль.

Задачами контроля является обеспечение соблюдения законодательства, выявление нарушений и применение к нарушителям мер юридической ответственности. Исполнение поставленных задач контроля обуславливается соблюдением принципа независимости контроля, т.е. отсутствием подчиненности контрольных органов объектам проверки.

Наиболее важное место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль, что обуславливается его объектом – государственными финансами Российской Федерации, а именно процессами формирования, распределения и использования государственного бюджета (федерального, регионального, местного) и бюджетов государственных внебюджетных фондов1.

Важнейшим органом государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. Согласно ФЗ «О Счетной палате Российской федерации» Счетная палата – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном законом, и подотчетный Федеральному Собранию2. Данное определение не указывает на принадлежность Счетной палаты к законодательной, исполнительной или судебной власти, хотя подобные указания содержатся в законах о других государственных органах. Как отмечает К.С. Пономаренко3, в науке существуют несколько подходов к определению места Счетной палаты, ее статуса. Однако приоритетным видится определение Счетной палаты как особого, самостоятельного контрольного органа, что находит отражение и в законодательстве. Так, С.М. Шахрай утверждает, что Счетная палата является органом государственной власти с особым статусом, непосредственно не входящим ни в одну из трех властей4. Помимо этого есть мнение о необходимости выделения на современном этапе развития отдельной, контрольной ветви власти, к которой бы и принадлежала Счетная палата5. Отнесение же Счетной палаты к одной из трех ветвей власти видится нарушением принципа независимости.

Принцип независимости в деятельности Счетной палаты наравне с другими закреплен в ст. 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»6. Помимо этого принцип независимости закреплен в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Ст. 5 декларации предполагает независимость контрольного органа от объекта проверки, а ст. 6 определяет, что независимость органа неразрывно связана с независимостью его членов7. Основы независимости как самого органа, так и его членов согласно декларации должны быть заложены в Конституции. Однако конституционного закрепления независимости Счетной палаты в России до сих пор не сложилось.

Согласно ст. 2 ФЗ «О Счетной палате Российской федерации» Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию8. Однако не стоит усматривать в этом нарушение принципа независимости, так как подотчетность не предусматривает подчиненность Счетной палаты Федеральному Собранию и его непосредственное участие в ее деятельности. Подобное положение соответствует устройству парламентского контроля, а так же является реализацией системы сдержек и противовесов. Также согласно Лимской декларации предоставление ежегодной отчетности в парламент или иной уполномоченный орган является важным с точки зрения отчетности перед обществом9. Помимо этого в формировании Счетной палаты непосредственно участвует Совет Федерации. Изначально состав Счетной палаты в лице председателя, заместителя председателя и аудиторов формировался исключительно Федеральным Собранием10. Однако с 2004 года порядок формирования был изменен, и избрание на вышеуказанные должности производится по представлению Президента11. При этом он вправе выбрать кандидатуру, предложенную Государственной думой или Советом Федерации, или представить свою кандидатуру. Подобное участие Президента призвано обеспечить независимость должностных лиц Счетной палаты. В свою очередь, как отмечает А.С. Алексеев, обеспечить большую независимость помогло бы участие наравне с Советом Федерации Правительства в формировании состава Счетной палаты12. Такой паритет, по мнению автора, обеспечил бы независимость контрольного органа как от законодательной, так и от исполнительной ветвей власти. Но как показывает анализ мировой практики, высшие органы внешнего государственного контроля, аналогичные Счетной палате, признаются независимыми «независимо от порядка формирования и назначения их руководящих должностных лиц»13.

Немаловажным в обеспечении независимости Счетной палаты имеет срок полномочий ее состава. Как правило, в зарубежных странах этот срок превышает период полномочий любого высшего органа государственной власти, что обеспечивает независимость контрольного органа. Так, в Соединенных Штатах Америки главный контролер назначается сроком на 15 лет, в Федеративной Республике Германия президент федеральной счетной палаты – на 12 лет14. В России подобный срок составляет всего 6 лет, что не сильно превышает срок полномочий Государственной Думы в 5 лет, а также равно сроку полномочий

Президента и сформированного при его участии Правительства. Увеличение данного срока видится целесообразным и в рамках российской правовой системы.

Важной составляющей независимости Счетной палаты является ее финансовая независимость. Однако в этом отношении усматривается зависимость высшего органа внешнего государственного контроля от органа внутреннего контроля – Министерства финансов, т.к. именно оно определяет смету Счетной палаты при составлении проекта федерального бюджета, и которое является одним из объектов проверок Счетной палаты. Обращаясь к зарубежной практике, разрешение данного вопроса видится в наделении Счетной палаты правом обращения о выделении средств непосредственно к органу, утверждающему бюджет15.

В рамках становления высшего органа внешнего государственного контроля видится возможным наделение Счетной палаты юрисдикционными полномочиями, возможностью применять меры принуждения по результатам проверки. Подобное положение бы обеспечило более быстрое реагирование по результатам проверки и исключило бы зависимость от деятельности правоохранительных органов. Как отмечает Ю.А. Крохина, это находит свое отражение в зарубежной практике и было бы обоснованно в условиях российской правовой системы16.

Таким образом, процесс создания независимого высшего органа внешнего финансового контроля в России еще не завершен. С момента создания Счетной палаты в 1994 г. проделан большой объем работы по совершенствованию правовой базы, внедрению международных норм, что способствовало реализации принципа независимости. Однако необходимо внести еще ряд изменений в акты, регулирующие организацию и деятельность Счетной палаты. Принцип независимости Счетной палаты должен получить конституционное закрепление, необходимы изменения в сфере ее финансирования. Следует серьезно рассмотреть возможность изменения порядка формирования состава Счетной палаты и срока его полномочий, а также возможность наделения Счетной палаты юрисдикционными полномочиями.