Принцип прямого действия конституции Российской Федерации: некоторые актуальные вопросы

Согласно ст. 15 Конституции РФ и исходя из общепризнанного определения Конституции [1; 2], она представляет собой единый, имеющий высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации правовой акт, определяющий основные принципы устройства общества и государства, субъекты государственной власти, механизм ее осуществления, а также закрепляющий охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина. Нормы Конституции РФ обладают такими свойствами, как высшая юридическая сила, наиболее высокая степень учредительности, сравнительная устойчивость (стабильность), значительная степень обобщенности (абстрактности). Перечисленные характерные черты Конституции РФ предопределяют особенности применения ее норм, что проявляется в реализации принципа прямого действия Конституции РФ.

Несмотря на то что прямое действие Конституции РФ как характерная черта применения ее норм было закреплено более 20 лет назад, в научной литературе до сих пор не сложилось единого представления об этой категории. Одни авторы отмечают, что прямое действие норм Конституции РФ сводится к информативному воздействию Основного закона на сознание граждан [3]. Другие под прямым действием Конституции понимают ее юридическое свойство, заключающееся в способности быть реальным регулятором общественных отношений, когда непосредственно на основе ее предписаний разрешаются все дела в судах, органах законодательной и исполнительной власти [4]. Необходимо отметить, что принцип прямого действия присущ не только нормам Конституции РФ, а распространяется и на федеральные конституционные законы и федеральные законы в силу указания самой Конституции РФ (ч. 1 ст. 76).

Вследствие специфики положений Основного закона представляется невозможным обе- спечить применение всех его норм, что ограничивает, в свою очередь, принцип прямого действия норм Конституции РФ. Во-первых, применение большей части норм Конституции РФ обусловлено принятием конкретизирующего нормативного правового акта, что заведомо делает невозможным реализацию принципа прямого действия Конституции РФ. По оценкам исследователей, в Конституции РФ содержится около 140–150 условий реализации ее положений в виде принятия дополнительного нормативного правового акта. По данным Ю.А. Тихомирова, в Конституции РФ 1993 г. содержится более 70 отсылок, которые про-лагают путь к принятию законов, требуемых для реализации ее положений. При учете необходимости реализации положений ст. 71–72, определяющих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, и издания с этой целью законов, потребность в таких актах увеличивается вдвое [5]. Принятие федерального конституционного закона предусмотрено, например, в ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, принятие федерального закона предусмотрено в ст. 3, 6, 20, 25, 29, 36, 37, принятие закона без уточнения его вида предусмотрено в ст. 3, 14, 15, 18, 19, 24, 34, 35 Конституции РФ. Вместе с тем не вполне понятно значение принципа прямого действия Конституции, если ссылаться на ее нормы без принятия конкретизирующего закона или иного нормативного правового акта можно, а применить – нет. Более того, не все законы, на которые сделана ссылка в Конституции, приняты. Например, до сих пор не принят федеральный конституционный закон, регламентирующий порядок созыва Конституционного Собрания, что предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.

Во-вторых, ряд норм Конституции РФ не может быть применен для регулирования конкретных отношений вследствие абстрактности и неопределенности их содержания. Необхо- димо учитывать и то обстоятельство, что Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. и некоторые ее положения представляли собой модель желаемого правового регулирования общественных отношений, являлись программными положениями. Вследствие существенного изменения общественно-политической и социальноэкономической ситуации в стране нормы Конституции РФ, принятые более 20 лет назад, не во всем соответствуют существующим общественным отношениям, что влияет на способность их полноценного регулирующего воздействия.

В-третьих, в некоторых случаях можно говорить о «преобразовании» норм Конституции РФ, т.е. об изменении их смысла без формального вторжения в конституционный текст, детерминированного различными причинами, в том числе и политического свойства (ст. 80, 110 Конституции РФ и др.) [6]. Таким образом, происходит своеобразная адаптация норм Конституции к современным условиям, что делает невозможным их прямое применение без учета смысла, придаваемого высшими органами государственной власти. Например, таковым является предоставление Генеральному прокурору РФ права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов и нормативных договоров, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Основа данного правила была заложена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г., в котором в дополнение к субъектам, перечисленным в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, правом на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов федерации был наделен Генеральный прокурор РФ.

Из вышеизложенного следует вывод о том, что принцип прямого действия распространяется далеко не на все нормы Конституции РФ. Однако и применение оставшихся норм обладает определенными особенностями. Действующее законодательство и разъяснения высших органов судебной власти устанавливают определенные случаи применения Конституции РФ, не всегда позволяющие говорить о непосредственности и прямом действии ее норм. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» [7] ее прямое действие возможно в двух случаях. Однако полагаем, что положения Конституции РФ дают основание для более широкого понимания возможностей применения ее норм, не ограни- ченных особыми условиями. Вместе с тем, Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении ограничивает применение Конституции РФ двумя случаями, что вызывает вопрос о правомерности такого ограничения (сужения) возможностей применения Конституции:

• а)    когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

• б)    когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны [8].

Исходя из смысла пп. «а» п. 2 рассматриваемого постановления, принцип прямого действия Конституции распространяется, например, на положения о правах и свободах человека и гражданина. Так, согласно ст. 6 Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Более того, ст. 18 Конституции предусматривает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Из приведенных положений следует вывод о том, что нарушение прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, является самостоятельным и безусловным основанием для обращения гражданина за их защитой в суд, в том числе и при отсутствии конкретизирующего закона или иного нормативного правового акта, в чем проявляется принцип прямого действия Конституции РФ. В случае же наличия конкретизирующего права граждан закона, не соответствующего Конституции РФ, применению должна подлежать непосредственно Конституция РФ. Однако если обратиться к статьям гл. 2 Конституции, закрепляющим основные права и свободы человека и гражданина, то несложно заметить большой удельный вес отсылочных норм, которые устанавливают условия и порядок реализации конституционных прав и свобод граждан. Более того, принятие конкретизирующего нормативного правового акта может не только устанавливать условия и порядок реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и в результате уточнения нормы ограничивать те гарантии, которые предусмотрены в Конституции РФ. Данный механизм ограничивает принцип прямого действия Конституции РФ, поскольку конституционные нормы действуют не непосредственно и «прямо», а через конкретизирующие нормы.

Например, согласно ст. 7, ст. 37 Конституции Российская Федерация – социальное государство, гарантирующее в том числе минимальный размер оплаты труда, который согласно ст. 133 Трудового кодекса РФ [9] не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Однако величина прожиточного минимума для трудоспособного населения за IV квартал 2013 г. составила 7896 руб. в месяц [10], а минимальный размер оплаты труда с 1 января 2014 г. – 5554 руб. в месяц [11], что явно ниже прожиточного минимума. Как видно, установленный порядок и условия реализации конституционной нормы о праве на вознаграждение за труд не ниже минимального размера оплаты труда не в полной мере обеспечивают достойную жизнь человека, что негативно влияет на реализацию принципа прямого действия ст. 7 Конституции РФ, провозглашающей Россию социальным государством.

Второй случай применения Конституции, предусмотренный в пп. «б» п. 2 указанного постановления, возможен при обнаружении пробела в правовом регулировании общественных отношений, в том числе и при признании нормативного правового акта не соответствующим Конституции. В этой формулировке Верховный Суд РФ устанавливает, по сути, первоочередное применение текущего законодательства в регулировании общественных отношений, поскольку только при его отсутствии либо признании его противоречащим Конституции у суда появляется право ссылаться на нормы Конституции непосредственно.

Такое разъяснение Верховного Суда РФ основано и на ст. 96 Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [12], согласно которой правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Применение норм Конституции РФ опосредовано применением в конкретном деле закона, не соответствующего положениям Конституции. Только после выявления такого несоответствия граждане и их объединения могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 96, а суд, рассматривающий дело, обращается на основании ст. 101 Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в Конституционный Суд РФ.

Более того, с учетом изменений от 16 апреля 2013 г., внесенных в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №8, из п. 2 были исключены случаи, предусматривавшие возможность непосредственного применения Конституции. В связи с этим «небогатый» перечень случаев применения Конституции ограничен с четырех до двух.

Далее в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» предусмотрено правило, согласно которому в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может быть сделан судом любой инстанции и в любой стадии рассмотрения дела.

Данный абзац п. 3 также претерпел изменения с 16 апреля 2013 г.: расширены возможности суда любой инстанции по обращению в Конституционный Суд РФ, взамен предусмотренных ранее: первой, кассационной или надзорной. Изложенное в п. 3 правило, исходя из его формулировки, является императивным и предполагает обязанность суда в случае неопределенности в вопросе о соответствии нормам Конституции текущего законодательства обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В этой связи считаем необходимым отметить несколько аспектов, осложняющих реализацию этого положения. Прежде всего, неопределенность в вопросе связана с субъективным представлением судьи о смысле той или иной нормы права и соответствии ее Конституции. Кроме самого судьи, применяющего закон, никто не знает ни о факте возникновения неопределенности в вопросе, ни об исполнении судьей обязанности по обращению с запросом в Конституционный Суд РФ. Привлечь к ответственности за неисполнение этой обязанности, следовательно, невозможно. Кроме того, данное положение сформулировано не вполне корректно, поскольку неопределенность может возникнуть как в вопросе о соответствии, так и о несоответствии. Сам термин «неопределенность в вопросе» необходимо исключить и предусмотреть обязанность суда обращаться в Конституционный Суд РФ, если он придет к выводу о несоответствии нормам Конституции текущего законодательства. Эти изменения позволят применять единую терминологию и обеспечить соответствие Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» положениям ст. 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно которой суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению им в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона.

Таким образом, специфика норм Конституции обусловливает особенности их применения. В силу ряда причин принцип прямого действия норм Конституции РФ не всегда может быть реа- лизован, несмотря на его конституционное закрепление. В одних случаях конституционные нормы, обладающие высокой степенью абстрактности и учредительности, не способны самостоятельно регулировать общественные отношения. В других случаях необходимость обращения к конкретизирующему конституционную норму закону закреплена непосредственно в конституционной норме, что также исключает ее прямое действие. Путем такого исключения остается незначительная часть норм Конституции, которые способны реально регулировать общественные отношения путем прямого действия. Однако применение и этой незначительной части норм ограничено предусмотренными Постановлением Пленума Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» случаями и связано с достаточно сложными правилами. Все это приводит к серьезным трудностям при обращении к нормам Конституции при регулировании общественных отношений и низкому уровню применимости Конституции при разрешении конкретных дел. Большей частью применение Конституции выражается в формальной отсылке к ее статье без воспроизведения текста в иных правовых актах, например в судебных решениях.