Принцип справедливости публичного управления

Абрис вопроса

В настоящее время справедливость рассматривается, пишет Д. Фредериксон, как один из трех столпов публичного управления, наряду с эффективностью и блоком экономических принципов государственного управления1.

Каковы место и значение принципа справедливости в линейке других фундаментальных принципов в основе публичного управления? Что вообще есть справедливость и какое отношение она имеет (должна или может иметь) к публичному управлению?

Место и значение принципа справедливости в линейке других фундаментальных принципов в основе публичного управления

Справедливость в публичном управлении выступает (и может выступать) в разном качестве, в том числе как:

– цель (одна из целей) публичного управления;

– специфический сложный опосредованный инструмент публичного управления;

– принцип (один из принципов) публичного управления.

По К.Л. Берне, «справедливость – такой же необходимый для жизни продукт, как хлеб»1. По П. Коллетте, «справедливость необходима народу [даже] более, нежели цивилизация»2. По П. Сорокину, «жестокость, ненависть и несправедливость не могут и никогда не смогут создать ничего достойного в умственном, нравственном и материальном отношении»3.

Согласно древнегреческому мыслителю Пиндару, «непоколебимое основание государства – справедливость»4. Согласно персидскому поэту XII в. Мухаммеду Аззахири ас Самарканди, «основы каждого государства и фундамент любой страны покоятся на справедливости и правосудии»5. Тем более, что по ряду позиций только государство и в силе обеспечить справедливость. Согласно Жозефу Жуберу, «справедливость без силы и сила без справедливости – обе ужасны»6.

Как следствие – принцип справедливости не может не быть заложен в основу государственного управления. Это не в последнюю очередь связано с тем, что, по А.Д. Керимову, »при капитализме, тем более без мощного регулирующего воздействия со стороны государства, социальная справедливость в полной мере недостижима в принципе»7.

Подход, согласно которому одним из принципов государственного управления является принцип справедливости, нашел свое отражение в ряде исследований.

При этом зачастую под такой справедливостью понимается именно социальная справедливость.

Так, по мнению Кристен Норман-Майор, ключевыми понятиями государственного управления являются социальная справедливость и равное обращение в отношении всех граждан1.

С.У. Перри указывает, что концепция социальной справедливости является чрезвычайно важной в контексте государственного управления по целому ряду причин, в частности, потому что закон редко бывает настолько точным и ясным, чтобы в каждом случае его можно было применять единообразно2.

При осуществлении каких-либо дискреционных полномочий такой администратор должен руководствоваться стремлением к обеспечению социальной справедливости для осуществления их надлежащим образом. Без следования принципу справедливости должностное лицо, задействованное в системе государственного управления, либо орган, осуществляющий такое управление, может (и скорее всего, будет) излишне формально следовать букве закона. По этой (в числе прочих) причине, по мнению Джеймса Свары и Джеймса Брюнета, социальную справедливость следует рассматривать в качестве одного из столпов государственного управления3.

Помимо всего прочего, справедливость является значимой предпосылкой эффективности государственного управления.

Не случайно Д. Ролз назвал справедливость первой добродетелью социальных институтов, поскольку независимо от того, насколько эффективны и надлежащим образом организованы такие институты, равно как и законы, если они несправедливы, они должны быть реформированы или отменены. Каждый человек обладает неприкосновенностью, основанной на справедливости, которую не может перевесить даже благосостояние всего общества в целом4.

Согласно П. Бурдье, что право и правоприменение эффективны лишь при условии, что содержание закона и практика его юридического толкования созвучны представлениям общества о спра-ведливости1.

И напротив, несправедливость государства постепенно разрушает его.

«Нет более жестокой тирании, чем выступающая под сенью закона и под флагом справедливости», – писал Ш. Монтескье2.

Как заявил бывший председатель Высшего арбитражного суда России, А. Иванов: «Государственные органы так построены, что мастерство юриста в общении с ними не играет роли. Вы можете быть отличным специалистом и оратором, но, если есть установка решить дело не по закону, ее не преодолеешь. Поэтому на адвокатов смотрят не как на профессионалов, а как на людей, передающих материал в государственные органы»3. Априорная несправедливость в основе судебной системы обесценивает правосудие. Априорная несправедливость в основе государственного управления влечет его дисфункциональность и, более того, несостоятельность.

Как правило, справедливость рассматривается именно в контексте социальной политики, однако в теории, принцип справедливости лежит в основе всей политики государства, поскольку посредством политики государство распределяет коллективные блага и обязанности, и должно делать это справедливо. При этом государственное управление не может быть направлено на «распределение некой справедливости в вакууме», поскольку, сам по себе, принцип справедливости основан на идеях заслуженности4.

Понятие и содержание принципа справедливости в государственном управлении

В соответствии с исследуемым принципом ставится ряд вопросов, в частности, о том, для кого именно эффективна действующая организация системы государственного управления. При этом государственное управление должно быть не просто нейтральным и беспристрастным, но активно справедливым5.

Национальная академия государственного управления США предложила следующую интерпретацию социальной справедливости в контексте государственного управления: «честное, справедливое и беспристрастное управление всеми учреждениями, обслуживающими общество непосредственно или по договору; честное, справедливое и беспристрастное оказание государственных услуг и реализация государственной политики; стремление содействовать честности, справедливости и беспристрастности при разработке государственной политики»1.

По мнению Кристен Норман-Майор, для обеспечения соблюдения принципа справедливости государственного управления весьма важное значение имеет измерение результатов государственного управления в тех или иных сферах, обеспечение сбора данных надлежащим образом. При этом на практике социальная справедливость в государственном управлении проявляется в трех основных аспектах:

– простая справедливость и равное отношение ко всем;

– предусмотренное универсальными программами и услугами распределение ресурсов таким образом, чтобы сокращать неравенство;

– перераспределение ресурсов посредством реализации целевых программ2.

Согласно нашей дефиниции, принцип публичного управления – это одно из фундаментальных руководящих начал в публичном управлении, экспектативно отражающее меру до́лжного (ожидаемого, преследуемого) и подлежащего выполнению (соблюдению, обеспечению) в планировании, проектировании, организации, реализации, контроле и оценке публичного управления и/или одна из объективных закономерностей публичного управления, действующих всеобщим образом независимо от конкретных субъектов и объектов публичного управления и от конкретных условий (в том числе временны́х), проистекающих, в том числе, из природы человеческой психологии, природы и особенностей человеческого социума.

Обоснованно выделять следующие аспекты (элементы) справедливости в публичном управлении:

• 1)    справедливость фундаментальных основ публичного управления и управления системой публичного управления;

• 2)    субъект-объектная справедливость государственного управления:

• – справедливость в распределении благ (блага должны распределяться (или должны создаваться условия для их распределения) справедливым образом – чтобы менее обеспеченное население могло получать большее количество льгот);

  – справедливость в отношении к личности (коррелирует с принципом равенства всех перед законом и судом, принципом юридического равноправия);

  – справедливость в отношении ко всем исторически населяющим территорию государства народам (нациям, этносам);

• 3)    организационная справедливость публичного управления:

  – справедливость избирательной системы в государстве (при широком понимании государственного управления);

  – справедливость организации системы публичного управления и комплектования ее кадрами;

• 4)    функционально-целевая справедливость публичного управления:

  – справедливость целеполагания в публичном управлении;

  – справедливость в выборе и задействовании инструментов публичного управления;

• 5)    процессуальная справедливость публичного управления:

• –    справедливость процесса публичного управления (гарантируются надлежащие процедуры и др.);

• –    справедливость управления процессом публичного управления;

Несправедливость допустима в редчайших случаях и только тогда, когда она позволяет избежать еще большей несправедливости1.

Соответственно, осуществление справедливого государственного управления сопряжено с необходимостью превенции и элиминации факторов, детерминирующих несправедливости или способствующих возникновению несправедливостей.