Принципы бюджетного планирования и прогнозирования

Бюджетное планирование имеет свою методологию, основанную на методологии экономического и финансового планирования, так как, по существу, является их самостоятельной составной частью.

Под принципами бюджетного планирования (прогнозирования) понимаются основополагающие и общепринятые положения, правила прогнозирования и планирования темпов, пропорций и структуры бюджетных поступлений и расходов в зависимости от структуры и уровня развития национальной экономики. Совокупность принципов, методов и способов разработки бюджетных прогнозов составляет методологию бюджетного прогнозирования и планирования. Как было сказано выше, бюджетное прогнозирование и планирование являются инструментом вмешательства государства в экономику, регулирования им экономических, финансовых, фискальных, налоговых отношений между государственным и частным секторами национальной экономики по поводу мобилизации государственного фонда доходов и расходов, опосредствуемых через консолидированный бюджет Российской Федерации как основное звено распределения и перераспределения произведенного ВВП.

Конкретная методика подходов, способов и приемов, разработанных для целей финансового и экономического анализа, используемых для прогнозов состояния и перспектив развития бюджета на основе наблюдающихся тенденций и закономерностей на конкретный период, определяется методологией бюджетного прогнозирования и планирования.

Методология бюджетного прогнозирования и планирования представляет собой инструменты познания действия экономических законов посредством исследования общих и частных методов разработки бюджетных прогнозов. Отсюда следует, что основой для методологических принципов служат объективные экономические законы и принципы рыночной экономики, тенденции и за- кономерности, определяющие сложное и динамичное развитие национального хозяйства, составной частью которой является бюджетная система страны.

При разработке методологических проблем развития бюджетного прогнозирования и планирования необходимо опираться и руководствоваться следующими факторами:

• -    во-первых, научное бюджетное прогнозирование и планирование, являющееся в развитых странах эффективным элементом регулирования макроэкономики и микроэкономики, должно стать таковым и в Российской Федерации;

• -    во-вторых, консолидированный бюджет должен рассматриваться и исследоваться как сложная экономико-финансовофискальная подсистема единого национального хозяйства России;

• -    в-третьих, принципы и методы бюджетного прогнозирования основываются, прежде всего, на объективных экономических законах и принципах, следование которым определяет экономическую активность субъектов национальной экономики, ее стабильный количественный и качественный рост, выражающийся через уровень благосостояния отдельного индивидуума.

Научное бюджетное прогнозирование и планирование определяется через категорию предвидения, без чего невозможно регулировать и, следовательно, управлять развитием бюджета. Без предвидения невозможно было бы и открытие тенденций, закономерностей, принципов и законов, так как оно служит построению мысленных образов о количественном и качественном характере параметров консолидированного бюджета страны в будущих периодах. Представителями всех наук используют выражение «ceteris paribus», что в переводе с латинского означает «при прочих равных». Это значит, что все остальное, что могло бы измениться, на данный момент остается неизменным. Все утверждения, связанные с бюджетом, в явной или скрытой форме содержат это условие 1. Этот прием стал фундаментальным, не вызывает никаких возражений и способствует получению субъективных исследовательских результатов, хорошо совпадающих с наблюдающимися фактическими данными в реальной жизни.

К новым условиям хозяйствования, вызванным трансформацией плановой экономики в экономику, функционирующую на принципах свободного рынка, следует отнести и качественно новые бюджетные отношения, основанные на принципах фискального федерализма.

В Российской Федерации фискальный федерализм известен больше под названием бюджетно-налоговый федерализм и понимается как совокупность межбюджетных отношений, формирующихся между органами власти различных уровней государственного управления, по поводу разграничения на постоянной (долговременной) основе отдельных видов расходов, а также доходов (полностью или частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих налогов и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой в целях создания условий для достижения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации2.

Все это обусловливает необходимость эффективного управления консолидированным бюджетом через бюджетное прогнозирование и планирование.

Эффективность развития российской экономики и консолидированного бюджета в условиях трансформации должна характеризоваться:

• -    ростом минимальной почасовой тарифной ставки оплаты труда;

• -    ростом среднедушевого годового дохода;

• -    ростом занятости экономически трудоспособного населения страны;

• -    поддержанием инфляции на стабильном уровне, не превышающим роста на 10 % в год;

• -    динамикой роста сбережений;

• -    динамикой роста и изменений в потреблении качественного характера;

• -    динамикой и ростом внутренних инвестиций;

• -    развитием и внедрением современных информационных технологий;

• -    динамикой роста производительности труда;

• -    динамикой роста ВВП (национального дохода, чистого национального дохода);

• -    стабильным процентным соотношением государственных расходов к ВВП на уровне, сопоставимом с развитыми странами.

Систему взаимосвязей основных субъектов национальной экономики, которые представлены физическими лицами (сектор домашних хозяйств) и юридическими лицами, с бюджетом можно представить следующим образом (см. рис. 1).

Принципиальная схема регулирования национальной экономики представлена на рис. 2.

Рисунок 2 демонстрирует, что экономическая среда страны представлена в виде трех блоков: «национальная экономика», «консолидированный бюджет» и «национальный доход». Блок «органы государственного управления и регулирования: консолидированный бюджет» воздействует на блок «национальная экономика» посредством: во-первых, налоговых законов, регулирующих

БЮДЖЕТ

Уплата налогов, акцизов, сборов и пошлин; поступления от продажи государственного имущества или сдачи его в аренду

Налоговые льготы - скидки, отсрочки, трансферты, материальная помощь, продление режима льготного налогообложения, ускоренной амортизации основного капитала, частичное или полное освобождение от уплаты некоторых видов налогов

Юридические и физические лица

Рис. 1. Система взаимосвязей основных субъектов национальной экономики с бюджетом

Ресурсы:	Система: национальная экономика	_____к	ВВП (НД)	-------►	Органы государственной власти: Консолидированный бюджет
--? Земля, труд, капитал		\
		V		--------►

Рис. 2. Принципиальная схема управления и регулирования национальной экономики органами государственной власти экономическую деятельность его субъектов, налоговых ставок, ставок акцизов, сборов, ставок пошлин, продажи и сдачи в аренду государственного имущества; во-вторых, предоставлением субъектам национальной экономики налоговых льгот, трансфертов, социальной помощи малоимущим, поддержки малого предпринимательства (бизнеса). Совместно воздействуя на экономическую активность субъектов национальной экономики, консолидированный бюджет воздействует на величину национального дохода и, соответственно, на величину поступающих в свое распоряжение мобилизованных средств в виде бюджетных поступлений (налоговых, неналоговых доходов и заимствований).

Такое представление тесных взаимосвязей национальной экономики и консолидированного бюджета основано на действии объективных экономических законов, тенденций и закономерностей, которые обязаны учитываться всеми субъектами экономических и бюджетных отношений.

На основе анализа публикаций на тему планирования в условиях рынка, а также непосредственной практики организации и выполнения бюджетных прогнозов в систему принципов бюджетного планирования и прогнозирования можно включить следующие: научности, непрерывности, комплексности, дифференцированного подхода к объектам прогнозирования, системности прогнозирования и планирования, адекватности прогнозирования и планирования реальным экономическим условиям и возможностям населения, вариантности, целенаправленности, альтернативности, эффективности производства, неопределенности, верификации результатов прогнозирования, пропорциональности развития государственного и частного секторов национальной экономики, ее отраслей3 (см. табл.).

В процессе анализа отечественной экономической литературы, посвященной вопросам методологии бюджетного планирования и прогнозирования, не было найдено отражения таких важных принципов, каки ми являются принцип прозрачности и принцип стабильности внутренней среды бюджетной системы.

Мы предлагаем включить их в систему принципов бюджетного прогнозирования и планирования, поскольку их значимость обусловливается и внутренними потребностями со стороны налогоплательщиков, кредиторов государства, и внешними потребностями со стороны, прежде всего, международных финансовых организаций и частных зарубежных инвесторов.

Под фискальной прозрачностью мы понимаем открытость для налогоплательщиков всех государственных и окологосударствен-ных структур, осуществляемых ими операций, выполняемых функций, планов в области политики государственных расходов и доходов, организации контроля и подотчетности по государственным финансам, целевым программам и проектам. Прозрачность характеризуется доступностью надежной, всеобъемлющей, своевременной, понятной и отвечающей международным стандартам информации о деятельности государственного сектора, включая и те виды деятельности, которые осуществляются вне этого сектора. Назначение бюджетной и налоговой прозрачности — предоставить налогоплательщикам, избирателям, субъектам финансовых рынков не только количественную и описательную информацию, но и доступ к источникам, методикам подготовки информации о текущем и ожидаемом финансовом положении государства и национальной экономики в целом. Более того, бюджетная и налоговая прозрачность являются обязательным условием для разработки, рассмотрения, анализа и практического осуществления качественной национальной экономической политики. Своевременное опубликование четко составленных документов о бюджете помогает рынкам правильно оценить планы и намерения государства и, следовательно, дисциплинирует его. Прозрачная система государственного финансового учета и отчетности позволяет субъек-

Принципы бюджетного планирования и прогнозирования

Принцип	Интерпретация принципа бюджетного планирования и прогнозирования
Принцип научности	Отражается через научное обоснование прогноза, основывающегося на соблюдении объективных экономических законов
Принцип непрерывности	Бюджетный прогноз не заканчивается даже тогда, когда на его основе принимается план-закон, сразу же начинается кропотливая прогнозная работа по его исполнению. Неопределенности будущего, необходимость выбора какого-либо одного или двух вариантов прогнозного развития явления, постоянно изменяющаяся экономическая, политическая и финансовая среда требуют от разработчиков прогнозов непрерывной разработки своих прогнозов, чтобы оставаться в границах реального экономического и финансового мира
Принцип комплексности	Выражает закономерности развития консолидированного бюджета как единого целого и его составных частей; учитывает и связывает общий бюджетный прогноз и частные бюджетные прогнозы; характеризуется необходимостью согласования прогнозируемых показателей общего и частных бюджетных прогнозов
Принцип дифференцированного подхода к объектам прогнозирования	Отражает приоритетность одних процессов по отношению к остальным (например, прогноз налоговых доходов является первичным, так как они составляют более 80 % к общим поступлениям бюджета)
Принцип системности планирования и прогнозирования	Означает определенную систему, состоящую из конкретных методов и способов: 1) сбора, обработки и анализа исходной информации об объекте прогнозирования и планирования, а также новых доступных данных, в том числе и по зарубежным странам; 2) прогнозных разработок; 3) унифицированных методик научных подходов к практическим разработкам общих и частных бюджетных прогнозов; 4) применения одинаковых методик анализа результатов, получаемых разными прогнозами
Принцип адекватности планирования и прогнозирования реальным экономическим условиям и возможностям населения	Учитывает реальные условия, в которых действует и развивается консолидированный бюджет; предопределяет постановку каждым органом власти своих специфических целей и задач перед бюджетным прогнозированием и планированием, обусловленных своими функциями
Принцип вариантности	Обеспечивает формирование бюджетных прогнозов в виде вариантов, представляемых разными разработчиками, различными методами, использующих одинаковый качественный и количественный объем исходной информации и действующих в строго определенных и оговоренных рамках; направлено на разработку большого количества бюджетных прогнозов с целью получения разных количественных характеристик прогнозируемого бюджета, как консолидированного фонда доходов и расходов
Принцип целенаправленности	Предполагает достижение каждым отдельным видом бюджетного прогноза совершенно конкретных целей и задач, стоящих перед органами власти; в отношении бюджетных планов означает выработку на базе разработанных бюджетных прогнозов оптимальных краткосрочных и среднесрочных (стратегических) планов по обеспечению безусловного достижения намеченных рубежей, параметров по максимизации доходов, минимизации бюджетных расходов

Окончание таблицы

Принцип Интерпретация принципа бюджетного планирования и прогнозирования Принцип альтернативности Предполагает наличие альтернативных независимых прогнозов, разработанных для определенной системы ограничений, отличающихся друг от друга параметрами вводимых ограничений Принцип эффективности реального сектора экономики Направлен на повышение эффективности и продуктивности производства посредством проведения разных вариантов и альтернатив бюджетных прогнозов Принцип неопределенности Выдвигает требование никогда не обольщаться достигнутыми результатами и кажущейся стабильностью; бюджетное прогнозирование и планирование предоставляет потенциальные возможности выявлять факторы нестабильности и предлагать меры противодействия Принцип верификации результатов планирования и прогнозирования Означает сопоставимость прогнозных параметров, получаемых в результате проведения разных прогнозов по различным методикам и отличающихся друг от друга в пределах принятых разработчиками прогнозов предположений о динамике изменения исходных данных и значимости влияющих на эту динамику внешних и внутренних факторов, а также плана по его реализации Принцип пропорциональности развития государственного и частного секторов национальной экономики Диктует поиск оптимального пропорционального соотношения государственного и частного секторов российской экономики при помощи механизма бюджетного прогнозирования и планирования там рынков быть в курсе действий правительства, а также дает возможность сравнения и оценки того, насколько запланированные на базе прогнозов бюджетные мероприятия отражают реальную финансовую деятельность в масштабах всей национальной экономики. Бюджетная и налоговая прозрачность, являясь основной составляющей государственной отчетности, способствует повышению демократического содержания экономической и финансовой политики, укрепляет доверие налогоплательщиков к органам власти.

Заслуживает внимания и рассмотрения подход МВФ к этой проблеме, основанный на использовании давления со стороны общественности и рынков. Руководство МВФ утвердило «Кодекс надлежащей постановки прозрачности в фискальной сфере: декларация принципов». Назначение документа — служить руководством для государств в их деятельности, направленной на повышение бюджетной и налоговой прозрачности. Достоверность финансовой отчетности и доверие к бюджетной и налоговой политике являются ключевыми элементами качественного государственного управления и регулирования. МВФ призывает страны придерживаться изложенных в документе принципов, призна вая при этом, что на его применение будут влиять различия бюджетно-налоговых институтов, правовых систем и административных возможностей. Кодекс охватывает не только вопросы государственной финансовой статистики, но и весь бюджетный процесс: прогнозирование, планирование, составление, рассмотрение, утверждение, выполнение и контроль исполнения в целом бюджета как закона.

Принцип стабильности внутренней среды бюджетной системы играет исключительно важную роль, поскольку затрагивает интересы всех физических и юридических лиц, резидентов и нерезидентов. Под принципом стабильности внутренней среды бюджетной системы мы понимаем законодательно установленные правила взаимоотношения между налогоплательщиками и консолидированным бюджетом, между органами власти в части долгосрочного распределения за ними расходных и налоговых полномочий, закрепления постоянных пропорций налоговых отчислений из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. В современных условиях этот принцип не соблюдается исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

К анализу состояния бюджета и его прогноза на будущий период необходимо подходить, используя всесторонние экономические связи внутри самого бюджета как объекта прогнозирования и планирования национальной экономики; связи бюджета как единого целого с отдельными секторами, отраслями, регионами, территориями, группами предприятий, малым бизнесом; связи бюджета в целом с народно-хозяйственным комплексом с учетом его внешнеэкономических связей с субъектами национальных хозяйств зарубежных стран. При этом следует выделять основополагающие факторы, влияющие на хозяйственные процессы в масштабах стра ны и отделять их от факторов регионального и местного значения.