Принципы и механизм стратегического пространственного планирования развития арктической зоны РФ

В настоящее время планомерное развитие Арктической зоны Российской Федерации является важнейшей государственной народнохозяйственной задачей.

Значимость Арктики, как части территории России, возросла в связи с увеличением в ней разведанных запасов полезных ископаемых, изменением климата, милитаризацией арктического пространства, необходимостью обеспечения национальной безопасности на северных границах страны и в исключительной экономической зоне РФ.

Несмотря на действие Конвенции Организации объединенных наций по морскому праву от 1982 года и применение Федерального закона № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. (с изменениями и дополнениями) именно активная хозяйственная деятельность в этом регионе предприятий и организаций-резидентов РФ может противодействовать экспансионистским военно-политическим и административным действиям других государств.

Территориальное развитие страны предполагает применение территориального планирования с учетом ее природно-географических условий, экономии природных, особенно невозобновляемых, ресурсов, повышение эффективности функционирования экономической системы, включая транспортно-логистическую и энергетическую составляющие для обеспечения экологической, экономической и национальной безопасности. Развитие регионов страны в условиях глобализации и экономических санкций, а также неустойчивости мировой экономической системы, предполагает применение стратегического и системного подходов, разработку комплексных решений для более эффективного и рационального функционирования народого хозяйства, в том числе для более равномерного территориально-пространственного развития страны с учетом реализации принципов устойчивого развития, предполагающих применение планов, расчитанных на длительную перспективу.

При этом следует отметить, что стратегическое пространственное планирование традиционно является частью государственного или межгосударственного планирования и, соответственно, должно учитывать:

• -    доминирующий тип хозяйствования;

• -    особенности экономической деятельности жителей (экономическая модель);

• -    форму и особенности управления, а также социально-иерархическое устройство общества;

• -    социокультурные особенности поведения и коммуникативного взаимодействия людей, проживающих на определеной территории;

• -    перечень, объем и характер имеющихся или планируемых к приобретению ресурсов;

• -    сочетание государственного, регионального законодательства и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.

Подобный подход представлен в Компендиуме по европейскому территориальнопространственному планированию, а также в аналогичных документах Соединенного Королевства, в которых территориально-пространственное планирование рассматривается в более широком контексте, чем планирование землепользования и рационального использования природных ресурсов, а именно с учетом всех направлений государственной (межгосударственной) политики и международных программ, влияющих на социально-экономическую жизнь региона.

В рамках данного подхода объект стратегического пространственного планирования представляет собой определенное географическое пространство, включая литосферу, гидросферу, почвенный слой, техносферу, население, атмосфера, антропосферу и характеризуется определенными географическими границами. В контексте государственного планирования объектом может быть физико-географический район (Арктика), определенный регион страны, часть территории государства (Арктическая зона), экономическая зона и т.д. Основным принципом отнесения территории страны к Арктической зоне, согласно законодательству РФ является их географическое положение.

Однако, следует отметить, что Арктическая зона России представляет собой не только макро-регион с определенными климатическими особенностями, но она также является средой обитания многочисленных малых народов Крайнего Севера: якутов, эвенков, эвенов ((Республика Саха (Якутия)); саамов, карелов (Мурманская область и Республика Карелия); коряков, ительменов, чукчей, камчадалов (Магаданская область и Камчатский Край) и т.д. Это, в свою очередь определяет необходимость сочетания экономических и социо-культурных аспектов регионального развития.

Основным документом пространственно-территориального планирования в Российской Федерации, содержащим основные принципы и направления стратегического ппла-нирования является Стратегия пространственного развития РФ до 2025 года, принятая на основании Распоряжения Правительства РФ № 207-р от 13 февраля 2019 года с учетом Указа Президента РФ № 13 «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации до 2025 года» от 16 января 2017г. В данной стратегии обозначены принципы пространственного развития, такие как:

• -    обеспечение территориальной целостности страны и равенства реализации конституционных прав всеми гражданами, независимо от территории проживания и трудовой деятельности;

• -    дифференцированный подход к распределению государственной поддержки регионов, с учетом демографического фактора, развития региональной экономики и природно-климатических условий;

• -    системный (комплексный) подход к социально-экономическому и социокультурному развитию территорий страны;

• -    государственная поддержка развития межрегионального сотрудничества;

• -    поддержка коренных малочисленных народов, их культуры и образа жизни;

• -    рациональное природопользование;

• -    учет интересов различных групп населения и бизнеса при территориальном социальноэкономическом планировании [1].

При этом следует отметить различие между дефинициями «принципы пространственного планирования» и «принципы пространственного развития». Принципы пространственного развития определяют основные социально-политические, социально-экономические и социокультурные правила, которые необходимо соблюдать в процессе реализации стратегии пространственного развития. В приложении 1 Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года представлен перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации в соответствии с ОК 0292014.

Контент-анализ данного документа позволяет выявить рекомендации по развитию определенных отраслей народного хозяйства в субъектах Российской Федерации Арктической зоны РФ, которые включают в себя:

• -    добычу полезных ископаемых;

• -    раболовство и рыбоводство;

• -    деятельность в области информации и связи;

• -    транспортировку и хранение;

• -    туризм.

Так, например, эти отрасли народного хозяйства в данном документе рекомендуется развивать в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, Ненецком автономном округе и Ресублике Коми. Также развивать обработку древесины, производство изделий их дерева, производство нефтепродуктов, машин и оборудования, а также других готовых изделий, рекомендуется для Ямало-Ненецкого автономного округа и Республики Коми.

Однако, в данном документе не представлены принципы и критерии составления данного перечня отраслей, которые рекоменду-естя развивать в Арктике, тем более что для развития части данных отраслей необходимо создание соответствующей технико-экономической инфраструктуры. Однако, для оценки и понимания перспективности определенных направлений социально-экономического развития северных регионов страны можно использовать отечественный и зарубежный опыт.

Рассматривая опыт пространственного планирования в СССР, следует отметить

«генетический» и «телеологический» подходы к долгосрочному планированию [2; 3]. Первый подход включал в себя следующие принципы планирования: научность прогнозирования с применением математического моделирования и экстраполяции выявленных тенденций, и сбалансированность – предполагающая сохранение рыночного равновесия. Телеологический подход предполагал централизованное определение натуральных и стоимостных показателей на основе принципов научной обоснованности, основанной на ресурсометрии, реконструкции и рациональности. Именно такой подход отражен в плане ГОЭЛРО и пятилетнем плане народно-хозяйственного строительства СССР [4]. Основной механизм планирования состоял в оценке запасов природных, кадровых и иных ресурсов развития, потребностей в натуральном и денежном выражении и возможности достижения определенных количественных и качественных показателей по различным видам деятельности.

Так, например, в плане электрификации северного района, куда входила Олонецко-Мурманская область и Архангельская губерния, указывается перспективность развития гидроэнергетики на этих территориях с учетом географической близости к более экономически развитому Петрограду. С другой стороны, прогнозируется высокая стоимость работ по электрификации этих территорий с низким объемом потребности из-за слабости экономического развития с рекомендацией достичь сбалансированности роста потребности в электроэнергии и объемах ее производства в регионах с учетом стоимости и возможностей подключения потребителей к генераторным станциям [5].

В первом пятилетнем плане народно-хозяйственного строительства Северного края (между 58 – 69 градусами северной широты и 36-66 градусами восточной долготы) учитывается экспортный потенциал территории (экспорт леса – 20% всего экспорта древесины из страны, 2013г.) и ресурсный потенциал (добыча полезных ископаемых). Общая площадь лесов края в документе оценивается в 76 млн. га, а подходящая для лесозаготовок – 58 млн. га. В этом же документе указывается на задачи промышленной реконструкции региона: повышение эффективности использования мелких лесных насаждений и снижение объема отходов лесозаготовок, а также необходимость развития транспортной инфраструктуры для удовлетворения внутреннего рынка в древесине и лесоматериалах [6].

При этом следует обратить внимание на частичное сходство механизма пространственного планирования предлагаемого Уолтером Изардом и использовавшегося в СССР:

• -    сбор, обработка и анализ данных о производимых на определенной территории товарах;

• -    выявление технико-технологических возможностей роста производства или создания нового производства, производящего продукцию для потребления в рамках данной территории с большей выгодой в сравнении с приобретением ее за пределами изучаемой территории.

Также в работе У. Изарда «Методы рационального анализа: введение в науку о регионах» для разработки стратегического плана пространственного развития предлагается использовать анализ районных и межрайонных товарно-денежных потоков, платежного баланса и применять метод сравнительных издержек для определения перспективности.

На первом этапе анализа он предлагает составить перечень затрат и выгод производимой продукции (по отраслям) с учетом возможных их возможной динамки. На втором этапе определяется перечень сырья, материалов, оборудования, необходимых для производства продукции и объем рынков сбыта внутри района (региона) и за его пределами. Далее определяются возможности и вероятная выгода производства необходимого перечня сырья, материалов, оборудования в районе (регионе) потребления с учетом имеющегося производства [7].

Применяя данный метод, например к анализу потребностей Республики Коми, мы видим из данных диаграммы рисунка 1 [8], основные потребности субъекта РФ, удовлетворяемые за счет зарубежных поставок.

Структура импорта

• ■    [84] Реакторы ядерные, котлы, оборудование…

• [39] Пластмассы и изделия из них

• [28] Продукты неорганической химии…

• ■ [48] Бумага и картон, изделия из бумажной…

• [85] Электрические машины и оборудование…

Остальное

Рисунок 1 – Товарная структура импорта Республики Коми с кодами ОКВЭД

Схожая структура импорта характерна для Магаданской области и ряда других регионов Крайнего Севера. Кроме того, многие регионы Арктики импортируют мясопродукты, транспортные средства, включая наземный, водный, железнодорожный транспорт.

Сравнивая данные приложения 1 Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года, [1] с данными диаграммы можно увидеть, как большую потребность, так и перспективность в северных районах страны и соседних с ними регионах производства изделий из пластмассы и продукции неорганической химии, а также бумаги и картона, что в настоящее время является достаточно актуальным в контексте усиления санкционного давления на отечественных экспортеров лесоматериалов и предприятий нефтехимической промышленности, а также роста импортной продукции. Тем более, что основными поставщиками продукции в северные регионы страны наряду с КНР и Германией является Финлядния, которая имеет сходные климатические условия.

При этом следует обратить внимание на необходимость исследования возможностей производства также иной продукции в Арктической зоне или соседних регионах страны в рамках государственной программы импортозаме-щения с учетом высоких транспортных издержках в структуре цены товара.

Также для более вариативного подхода к стратегическому пространственному планированию в условиях Арктической зоны РФ следует рассмотреть рекомендации по региональному развитию международного статуса. Так в документе о территориально-пространственном планировании ООН представлены следующие принципы территориально-пространственного планирования:

• 1.    Демократизм и делегирование – участие в планировании и принятии решений по реализации планов территориально-пространственного развития органов власти разного уровня под контролем судебной власти.

• 2.    Участие – информационная прозрачность процесса разработки, утверждения и реализации планов территориально-пространственного развития с учетом предложений, поступающих от населения.

• 3.    Интеграция – взаимодействие между различными уровнями правительства.

• 4.    Соразмерность – соответствие цели, задач и средств их достижения.

• 5.    Предосторожность – ограничений реализации планов и развития в условиях неопределенности и вероятности причинения значительного ущерба окружающей среде.

Данные принципы отражают вариативность контента планов пространственного развития с учетом не только интересов населения и бизнеса, но и с учетом задач государственного, а также межгосударственного развития, в том числе общеэкономических, социокультурных, экологических и обеспечения безопасности.

Они частично регламентируют как механизм планирования, так и механизм реализации планов территориально-пространственного развития, которые Организацией объединенных наций рекомендуется использовать при разработке пространственного планирования и реализации планов развития, принятых на государственном, региональном и местном уровнях управления. При этом следует отметить, что сами принципы территориально-пространственного планирования более четко отражены в документе «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента» (принципы политики устойчивого пространственного развития для Европы), такие как: полицентричность, социальное партнерство, равномерное развитие технико-технологической инфраструктуры, доступность образования, минимизация ущерба от проридных и техногенных катастроф, переход к развитию производств со сниженным углеродным следом.

В этом контексте можно отметить, что развитие рециклинга и внедрение «зеленых технологий» в производство на территории Арктики будет способствовать улучшению имиджа отечественных предприятий экспортной направленности, а также позволяет им легче интегрироваться в мировое бизнес-сообщество.

Рассматривая принципы и механизм стратегического пространственного планирования в условиях Арктической зоны Российской Федерации следует учитывать не только аспекты регионального развития, но и геополитическую, а также геостратегическую значимость данной территории, что предполагает сочетание трех групп принципов: связанных с интересами жителей, бизнеса и местных политических элит, интересами государства, а также самим механизмом стратегического пространственного планирования. При этом важно отметить, что частично интересы государства отражены в выборе перспективных экономических специализаций районов Севера, представленных в стратегии пространственного развития РФ до 2025 года, где сочетаются традиционные виды экономической деятельности, формирующие значительную часть валового регионального продукта (ВРП) и виды деятельности, развитие которых направлено на решение социальных задач.

Важнейшей основой качественного стратегического планирования социально-экономического развития территории в условиях Арктической зоны РФ является применение принципа научности и ресурсометрии, то есть формирование базы данных и знаний о товарных и денежных потоках: внутри субъекта Федерации, между субъектами Федерации в регионе Арктики, территории Арктической зоны с другими территориями России, стран ЕАЭС, СНГ, а также другими странами мира. Это должно быть первым этапом реализации механизма планирования развития Арктики.

Вторым этапом планирования должно стать определение ресурсных, технико-техноло-гичеких возможности и комплексный расчет экономической целесообразности локализации определенных производств на основе метода сравнительных издержек с учетом природных условий Севера с применением современных технологий минимизации антропогенной нагрузки (принцип экологичности) и определение ресурсных потребностей для их нормального функционирования, в том числе транспортных, складских, энергетических потребности. На этом же этапе важно включить в расчет потребности государства в товарах и услугах на территории Арктической зоны, связанных с реализацией государственных планов и программ, включая задачи обеспечения национальной и экологической безопасности, социально-политического и военного характера. Также необходимо разработать базовые модели региональных и межрегиональных промышленных симбиозов, эко-технопарков для каждого субъекта Федерации, входящего в состав Арктической зоны РФ.

Третьим этапом планирования развития Арктики должно стать создание «дорожной карты» транспортно-логистического и энергетического развития территорий Арктической зоны РФ в рамках федеральных программ и проектов для реализации задач планирования второго этапа. При этом, на втором и третьем этапах важно придерживаться принципа полицентрич-ности, а также принципов территориально-пространственного планирования, рекомендованных ООН. Это позволит обеспечить более комплексный подход к стратегическому пространственному планированию в условиях Арктической зоны Российской Федерации.