Принципы и правила рассмотрения жалоб и протестов на вступившие в законную силу судебные акты по делам об административных правонарушениях

Пересмотр судебных постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу, служит дополнительной гарантией судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Об этом недвусмысленно высказался Конституционный суд РФ в определении от 4 апреля 2006 г. № 113 по жалобе гражданина Овчинникова В.А. на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1].

Сам по себе данный институт еще очень молод. Советская модель Кодекса РСФСР об административных правонарушениях имела ряд фундаментальных погрешностей. Анализ его правовых норм показывает, что в кодексе не нашлось места не только правилам ревизии окончательного судебного постановления (решения), но и механизму обжалования постановления (решения) суда, не вступившего в законную силу.

Только с принятием 30 декабря 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) законодатель установил правила обжалования окончательных судебных актов, но в очень усеченном виде. В первоначальном варианте правом обжалования (принесения протеста) обладали только Генеральный прокурор и прокуроры субъектов Российской Федерации, а также их заместители. Иные участники по делам об административном правонарушении такого права не имели.

Дальнейшая дифференциация механизма обжалования привела к тому, что правом обращения с жалобой на постановления (решения), вступившие в законную силу, стали обладать лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший, законные представители физического и юридического лица; защитник и представитель (ФЗ от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ) [2], должностное лицо, вынесшее постановление (ФЗ от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ) [3].

Подобная дифференциация была обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, основной закон страны (ч. 1 и 2 ст. 46) закрепляет и гарантирует право каждого на судебную защиту от решений и действий, в том числе органов, осуществляющих функции государственного контроля и надзора. В этой связи Конституционный суд РФ в постановлении от 28 мая 1999 г. № 9-П указал, что нормы, предусматривающие особенности административного судопроизводства, не могут противоречить общим принципам права, нарушать равенство всех перед законом и судом и в силу этого не должны ограничивать право каждого на судебную защиту, в том числе на защиту от судебной ошибки [4].

Во-вторых, инициаторами проверки судебного решения по делу об административном правонарушении, являются исключительно стороны (в КоАП РФ их именуют участники), чьи интересы и права затрагиваются данным решением. Как верно замечено профессором Г.А. Жилиным, надзорное производство является вторичным по отношению к институту обжалования, без которого в системе действующего правового регулирования проверочная деятельность суда вышестоящей инстанции была бы невозможной, поскольку по своей инициативе он не вправе осуществлять проверку судебного акта [5, с. 16-25].

Наличие сторон (участников) по делам об административных правонарушениях, исходя из принципа состязательности сторон, всегда предполагает их активное участие в отстаивании своей позиции. Однако данный принцип в КоАП РФ до сих пор не представлен. Как справедливо заметил А.В. Сумачев, ряд правовых принципов законодатель просто «потерял» в процессе подготовки и принятия законодательства об административных правонарушениях [6, с. 84-87]. Хотя еще в 2005 г. Конституционный суд РФ в определении от 12 апреля 2005 г. № 113 высказался недвусмысленно: «пересмотр дел об административных правонарушениях должен осуществляться в надлежащей судебной процедуре, при этом принципами правосудия являются состязательность и равноправие сторон, которые распространяются на все стадии административного судопроизводства» [7].

На практике принцип состязательности при пересмотре дела об административном правонарушении для административных органов носит декларативный характер. Если гл. 47.1 УПК РФ, как и гл.41 ГПК РФ, обязывает суд кассационной инстанции направлять лицам, интересы которых затрагиваются жалобой или представлением, копии кассационной жалобы, (представления); и данные лица имеют право подать свои возражения на кассационную жалобу или представление, то КоАП РФ таких норм не содержит. В соответствии с ч. 2 ст. 30.15 КоАП РФ судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест на вступивший в законную силу судебный акт, обязан известить только лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего о подаче жалобы, принесении протеста и предоставить указанным лицам возможность ознакомиться с жалобой, протестом, подать возражения на них. Административные органы остались «за кадром» и решение надзорной инстанции по жалобе или представлению представляется для них post factum.

Фактическое отсутствие принципа состязательности по делам об административных правонарушениях порождает одну из фундаментальных проблем - злоупотребление правом со стороны лиц, привлеченных к административной ответственности. Как указывает профессор В.М. Жуйков, судебная практика свидетельствует о многочисленных попытках злоупотребления правом на судебную защиту и использования правосудия в противоречии с его назначением [8, с. 81]. Лицо, в отношении которого состоялось судебное решение, вступившее в законную силу, может представлять вышестоящему суду любые доказательства в обоснование своей невиновности. При этом закон исключает возможность административного органа представлять свои возражения.

В этой связи возникает вполне закономерный вопрос: «Кто должен проверять представленные доказательства на предмет их допустимости и достоверности?»

Суд? Сомнительно, поскольку Конституционный суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал, что судопроизводство в отношении лиц, привлекаемых к различным видам ответственности, означает прежде всего строгое разграничение судебной функции разрешения дела и функции преследования. Возложение на суд обязанности подменять деятельность органов и лиц по осуществлению функции преследования не согласуется с предписанием ч. 3 ст. 123 Конституции РФ и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом [9].

Орган, осуществляющий функции государственного контроля и надзора законодателем, не уполномочен на совершение подобных проверочных мероприятий.

При таких обстоятельствах судье приходится, несмотря на то что по своему внутреннему убеждению он уверен в законности вынесенных судебных решений, отменять судебные акты и прекращать производство по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. В этой связи заслуживает внимание точка зрения знаменитого английского юриста и философа XVIII в. И. Бентама о том, что «надо избегать таких форм и правил, которые ставят судью в необходимость постановлять решение противно его убеждению и которые из судопроизводства создают врага положительному закону» [10].

Вторая проблема, на которую хотелось бы обратить внимание – это условия, при которых постановление или решение, вступившее в законную силу по делу об административном правонарушении, может быть подвергнуто ревизии. Правовая наука определяет два критерия, когда решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано:

– временной: установленный законодателем срок, в пределах которого заинтересованному лицу дается право на принятие решения об обжаловании окончательного судебного акта. Отсутствие в судебной системе данного срока, как указал Конституционный суд РФ в определении от 13 октября 2009 г. № 1220-О-О со ссылками на правовые позиции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), приводит к неопределенности в спорных материальных правоотношениях и возникших в связи с судебным спором процессуальных правоотношениях, допуская при этом возможность отмены в любое время окончательного судебного решения. Подобная правовая регламентация несовместима с принципом обеспечения судебной деятельности и основополагающими принципами верховенства права по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

– инстанционный, при условии, что решение суда первой инстанции было предметом проверки в апелляционном порядке. Еще русский процессуалист В.К. Случевский, один из авторов Судебной реформы 1864 г., рассуждая о праве заинтересованного лица обжаловать окончательное судебное решение, писал: «Коль скоро заинтересованное в обжаловании состоявшегося приговора участвующее в деле лицо имеет возможность апелляционного обжалования и тем не менее не воспользовалось им, то здесь есть место для презумпции, что оно признало правильность состоявшегося приговора, а следовательно не имеет право на принесение и кассационной жалобы» [11, с. 623–624]. В дальнейшем данная концептуальная точка зрения нашла свое отражение в законодательстве Российской империи, когда «сторона, не жаловавшая на решение первой инстанции, не может просить об отмене решения второй инстанции, если последней решение утверждено во всех частях» [12, с. 315].

Дальнейшая модернизация института ревизии судебных решений привела к изменению правил пересмотра окончательного судебного решения в гражданском процессе с 2012 г., в уголовном – с 2013 г. Законодателем были поставлены временные и инстанционные фильтры, ограничивающие возможность обжалования сторонами окончательного судебного решения, и, наконец-то, правовая система России приблизилась к классическим стандартам, хотя, по мнению профессора Л.В. Головко, вопреки заверениям законодателя после вступления 1 января 2013 г. в силу нового закона российская судебно-инстанционная система совершенно не приблизилась к европейским стандартам и не избавилась от своих фундаментальных недостатков [13, с. 42– 57]. Данная точка зрения уважаемого ученого заслуживает внимания, но не надо забывать, что Россия – больше чем страна, эта целая цивилизация и ей надо не встраиваться куда-то, а необходимо сохранять и развивать себя [14].

К сожалению векторы этих контрольно-проверочных изменений не нашли своего отражения в нормах ревизионного производства по делам об административных правонарушениях.

Реформа процессуальных правил проверки судебных актов по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, может идти по следующим направлениям:

• 1.    Принятие нового КоАП РФ, в котором нашли бы отражение современные принципы и правила судопроизводства (стороны, состязательность процесса, апелляция, кассация, временные и инстанционные фильтры обжалования судебных актов).

• 2.    Дополнение общей части КоАП РФ следующими понятиями: сторона, состязательность процесса. Кроме того, ст. 30.12 КоАП РФ необходимо трансформировать, установив временной (шесть месяцев) и инстанционный фильтры обжалования судебного решения по делу об административном правонарушении, вступившем в законную силу.

• 3.    Внесение изменений в Президентский проект Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ). Необходимо изменить редакцию ч. 6 ст. 1 (Предмет регулирования настоящего кодекса), изложив ее содержание в следующей редакции «Об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях». Кроме того, включить в проект КАС РФ отдельную главу «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» (по первой инстанции). Правила пересмотра судебный решений вступивших в законную силу в проекте КАС РФ соответствуют основным правилам, изложенным в ГПК и УПК, и включают в себя в том числе временной и инстанционный фильтры.

Указанные изменения в принципах и правилах судопроизводства по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу, позволят успешно решать задачи законодательства об административных правонарушениях и достигать целей административного наказания.

Ссылки:

• 1.  СЗ РФ (Собр. законодательства РФ). 2006. 3 июля. № 27. Ст. 2971.

• 2.   СЗ РФ. 2008. 8 дек. № 49. Ст. 5738.

• 3.   СЗ РФ. 2011. 12 дек. № 50. Ст. 7346.

• 4.   СЗ РФ. 1999. 7 июня. № 23. Ст. 2890.

• 5.    Жилин Г.А. Обжалование судебных актов как средство обеспечения эффективности гражданского судопроизводства // Журн. конституц. правосудия. 2009. № 5.

• 6.    Сумачев А.В. О «потерянном» принципе законности в законодательстве об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2012. № 12.

• 7.    СЗ РФ. 2005. 30 мая. № 22. Ст. 2195.

• 8.    Жуйков В.М. Судебная реформа : проблемы доступа к правосудию. М., 2006. С. 283.

• 9.    СЗ РФ. 1999. 26 апр. № 17. Ст. 2205.

• 10.    Бентам И. О судебных доказательствах. Киев, 1876. С. 421.

• 11.  Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. Судоустройство – судопроизводство. 4-е изд. СПб., 1913. С. 683.

• 12. Свод кассационных положений по вопросам русского гражданского процессуального права за 1866–1913 гг. 2-е изд.

• 13.    Головко Л.В. Апелляция, кассация, надзор : ГПК РФ и УПК РФ. Первый опыт критического осмысления / под общ. ред. Н.А. Колоколова. М., 2011. С. 188.

• 14.    Вечерняя Москва : газ. 2012. 13 апр.

СПб., 1914. С. 1061.