Приобретение прав собственности на природные ресурсы, содержимое недр, а также драгоценные металлы и камни, не введенные в гражданский оборот

частного, так и публичного права: ни Гражданский кодекс Российской Федерации1 (ГК РФ), ни Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах»2 (закон «О недрах») не включают в себя комплекса норм (подотрасли, института, подынститута), дающего возможность утверждать, что в законодательстве сформирован институт приобретения прав собственности на природные ресурсы или на драгоценные металлы и камни непосредственно. В настоящем исследовании мы предпримем попытку изучить данную проблему и предложить возможные механизмы правового регулирования этой сферы, выявить основные позиции, имеющиеся в доктрине по указанному вопросу, предложить возможные способы разрешения существующих проблем правового регулирования.

Прежде всего, укажем на общие аспекты права собственности на содержимое недр: в соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации3, содержимое недр в любом их виде может находиться во всех формах собственности, предусмотренных законодательством, но при этом оно составляет основу жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конструкция данной нормы весьма неудачна, неудобна для толкования: ст. 9 Конституции не отвечает прямо на вопрос, в чьей же собственности находятся недра в отечественном правопорядке. Более конкретное разъяснение дает ст. 1.2 закона «О недрах»: в соответствии с абзацем 1 данной нормы собственником содержимого недр до момента добычи содержимого является Российская Федерация, при этом распоряжение ими находится в совместном центральном и региональном ведении. В то же время абзац 3 данной нормы указывает на переход права собственности с момента добычи полезных ископаемых (поднятие на поверхность, изъятие из недр) к иным лицам, в том числе и частным. Однако П.М. Ходырев в своем исследовании доказывает целесообразность иного подхода к данной ситуации, согласно которому только добытые полезные ископаемые могут являться объектом права собственности4, а порядок и момент возникновения последнего остаются необоснованными.

Закон «О недрах» не раскрывает содержание понятий «недра» и «полезные ископаемые». С точки зрения правовой герменевтики можно предположить, что данные категории относятся к общеизвестным и не требующим толкования, при этом ч. 1 ст. 19 упомянутого закона указывает на право землепользователей, арендаторов и иных правообладателей создавать здания, сооружения, строения, конструкции, линейные объекты не более 5 метров вглубь без получения лицензии. Исходя из этого можно сделать вывод, что граница земельного участка простирается вниз до 5 метров, далее юридически расположены именно недра (за исключением случаев нахождения выходов полезных ископаемых на поверхность или водоносных горизонтов).

О.С. Свиридова предлагает следующее юридическое определение понятия «недра»: «Это часть природной среды, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности, простирающаяся до центра земного сфероида и включающая подземное пространство, энергетические и иные ресурсы, ископаемые, в том числе выходящие на поверхность, используемые или потенциально доступные для использования на определенном этапе научнотехнического развития»5.

Порядок проведения процедуры лицензирования и права частных лиц на земельный участок и участки недр нами рассматривались ранее (Васянин, Кузнецов, 2023), в связи с чем данный аспект мы опустим, напомнив лишь, что для пользования недрами необходима лицензия, а также ряд разрешений, на основании которых и образуется право пользования недрами, после извлечения полезных ископаемых право собственности на них изменяется, о чем мы и поговорим несколько позднее.

Обратим внимание на понятие драгоценных металлов и камней. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»6 от 26.03.1998 № 41–ФЗ (закон о ДМК) оно определено через перечисление с указанием на возможность добычи любого вида, в том числе и самородного (что для вопроса приобретения права собственности важно, так как состояние металла не влияет на его правовое положение); также дается трактовка собственно понятия добычи ДМК («извлечение… из месторождений…» (мы опустим дискуссию о содержании указанных определений, однако укажем на его спорность: так, ранее Д.О. Шнигер1 доказал необходимость существенного преобразования формулировок законодательства о недрах в данной части). Однако косвенно подобная формулировка, как и содержание отмеченных норм закона «О недрах», указывает на преобразование права собственности на ДМК, когда они извлекаются из недр (логично было бы предположить, что они входят в число полезных ископаемых, не относящихся к общераспространённым).

Далее, изучив норму ст. 2 закона о ДМК, мы видим «копирование» структуры нормы закона «О недрах» в части права собственности государства на участки недр, содержащие драгоценные камни и металлы, а также указание на порядок лицензирования добычи ДМК в соответствии с законом «О недрах» и в ч. 4 ст. 2 ФЗ о ДМК, на общее правило о принадлежности полезных ископаемых субъекту добычи. В соответствии со ст. 4 ФЗ о ДМК правом разработки месторождения наделяется лицо, обладающее необходимыми разрешениями (лицензиями), которое должно являться российским юридическим лицом, неподконтрольным иностранным лицам (по ч. 2 ст. 4 ФЗ о ДМК не должно быть большинства голосов у лиц, имеющих иностранное гражданство или лиц без гражданства). Глава 4 ФЗ о ДМК устанавливает лицензионную систему, при этом ст. 15 данного документа снова отсылает нас к ФЗ «О недрах», а ч. 2 ст.17 ФЗ о ДМК указывает на выполнение функций лицензирования Роснедрами и органами исполнительной власти субъектов федерации. Специального порядка выдачи лицензии для добычи ДМК не предусмотрено. Таким образом, мы видим, что лица, осуществляющие разработку подобных месторождений, получают соответствующие права в общем с иными недропользователями порядке, а значит, различий в приобретении прав собственности на ДМК и содержимое недр нет. Данные вопросы надлежит рассматривать как одну общую проблему правового регулирования.

Обратимся к гражданско-правовому ее аспекту. Если опустить договоры концессии и соглашения о разделе продукции, то в соответствии с ч. 2 ст. 214 ГК РФ право собственности на природные ресурсы также отнесено к государству, если они не принадлежат иным лицам. Вместе с тем ст. 221 ГК РФ предусматривает обращение в собственность общедоступных для сбора вещей, но ДМК – не общераспространенные ископаемые, следовательно, мы можем руководствоваться только ст. 223 ГК РФ и положениями о соответствующем виде договора. Однако гражданское законодательство не вторгается в договоры в сфере природопользования непосредственно, как правило, природоресурсное законодательство содержит в себе специальные положения о договорах (которые в полной мере не регулируют гражданско-правовые аспекты данных общественных отношений), поэтому мы наблюдаем значительный пробел в виде отсутствия указания в Гражданском кодексе на приобретение права собственности на природные ресурсы и ДМК как их части. В связи с вышеизложенным нам необходимо обратить внимание на договоры в сфере недропользования.

Закон «О недрах» предусматривает заключение соглашения о разделе продукции и внесении единоразового платежа за недропользование по результатам аукциона, при этом порядок выплаты разового платежа также устанавливается данным документом.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 30.12.1995 № 225–ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»2 речь идет о договоренностях между Российской Федерацией и субъектом предпринимательской деятельности, в рамках которых хозяйствующему субъекту в сфере недропользования предоставляется право ведения деятельности на определенном участке по добыче полезных ископаемых. Участниками данного соглашения являются Российская Федерация и хозяйствующий субъект (инвестор), объединения юридических лиц (по ч. 2 ст. 3 закона «О соглашениях о разделе продукции» все они несут ответственность солидарно); если было заключено соглашение о разделе продукции, лицензия должна выдаваться по ст. 4 указанного закона в течение 30 дней с этого момента. Норма ст. 9 указывает на принадлежность инвестору соответствующей соглашению части продукции в качестве доли. Также ст. 8 она обозначает необходимость предусмотрения в соглашении норм о порядке раздела продукции и их общего содержания. Для обеспечения действия данного Федерального закона действуют: Приказ Минприроды РФ № 7153, приказ Роснедр № 02 от 07.10.2021 «Об утверждении порядка предоставления права пользования участками недр, в соответствии с соглашением о разделе продукции, заключенным в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225–ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”»1.

Как видим, для того чтобы лицо, являющееся недропользователем, смогло получить содержимое недр в собственность, необходимо:

• 1.    Получение права на недропользование (лицензия) (с учетом уплаты всех платежей).

• 2.    Наличие соглашения между недропользователем и Российской Федерацией.

• 3.    Добыча полезного ископаемого с «изъятием на поверхность».

• 4.    Раздел продукции в соответствии с соглашением.

В общем виде наличие юридического состава в отношениях недропользования в части возникновения права собственности определяется П.М. Ходыревым, однако им предлагался более краткий формат: добыча ископаемого и наличие договора между государством и хозяйствующим субъектом2.

Также на приобретение права пользования недрами как на юридический факт указывает Л.М. Аланина3.

Между тем существует и иная точка зрения, согласно которой право собственности на полезные ископаемые возникает с момента добычи4.

В данном контексте представляется важным рассмотреть еще один вопрос: когда именно пользователь недр получает право собственности на полезные ископаемые от Российской Федерации? На наш взгляд, ответ на него выглядит следующим образом: в момент раздела продукции, как только часть, полагающаяся недропользователю, будет отделена от собственности государства; или если соглашением на право пользования недрами предусмотрен не раздел продукции, а отчисления в бюджет или разовый платеж, то право собственности возникает в момент, когда недропользователь доставил объект добычи на поверхность земли.

Если мы говорим об обороте ДМК после добычи и переработки, то положение дел имеет более простой характер: глава 5 ФЗ о ДМК устанавливает специальные требования к этому процессу. Положениями ст. 20 ФЗ о ДМК предусмотрено несколько направлений специализированного регулирования обращения ДМК (особенности его установлены ст. 22 того же ФЗ): оборот сырья, лома, изделий с содержанием ДМК, уникальные самородки и камни, не подлежащие аффинажу. Таким образом, у нас имеется минимум 4 подвида объектов, различающихся в части не столько гражданского оборота, сколько публично-правового регулирования, являющихся при этом формально одной и той же вещью – драгоценными металлами и камнями. Существует постановление Правительства РФ от 26.02.2021 № 270 «О некоторых вопросах контроля за оборотом драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на всех этапах этого оборота и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»⁵, постановление Правительства РФ от 01.12.1998 № 1419 «Об утверждении Порядка совершения операций с минеральным сырьем, содержащим драгоценные металлы, до аффинажа» ⁶ , постановление Правительства РФ от 17.05.2024 № 616 «Об утверждении правил осуществления скупки у физических лиц ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, лома таких изделий и правил осуществления заготовки лома и отходов драгоценных металлов и продукции (изделий), содержащей драгоценные металлы»⁷. Данные акты в большей степени имеют административно-правовое содержание, нежели гражданско-правовое (за исключением дополнительных требований к договорам купли-продажи), в связи с чем подробно останавливаться на них не будем.

Как нами было отмечено выше, ГК РФ не устанавливает специальных требований к договорам купли-продажи изделий из ДМК, введённых в оборот, особенных отличий их от обычных вещей для физических лиц нет, для юридических они отмечены в приведенных выше постановлениях. Законодательство о защите прав потребителей также не содержит специальных требований в части оборота ДМК и изделий из них.

ДМК – это не единственный природный ресурс, приобретение прав на который имеет определенную, порой весьма значительную специфику не гражданско-правового содержания. Среди прочих – леса, земли, водные биологические, охотничьи ресурсы.

В доктрине существует ряд позиций, определяющих особенности возникновения права собственности природные ресурсы по отдельности и в целом.

В исследовании К.Г. Сварчевского, Д.А. Кузнецова, Э.В. Тураевой предлагалось создать специальный блок норм в ГК РФ, посвященный правовому регулированию договоров в сфере природопользования, – несмотря на всю спорность данной позиции, как средство разрешения ряда правовых проблем ее рассматривать вполне допустимо (Сварчевский и др., 2024).

Не менее интересна точка зрения Д.О. Шнигер, согласно которой приобретение права собственности на ДМК надлежит признать первичным, что также заслуживает внимания1.

Иной подход предлагается В.В. Резниковой2: так, природные ресурсы, по ее мнению, поступают в собственность добывшего с момента их поднятия на поверхность, инвестора – с момента раздела продукции.

Также весьма любопытна позиция М.А. Черкаевой в отношении водных биоресурсов: согласно ей, управомоченный субъект может требовать права пользования биоресурсами от государства (в виде выдачи лицензии)3.

В.К. Быковский пишет о возложении на покупателя по договору купли-продажи лесных насаждений дополнительной обязанности по обращению имущества в собственность (оно приобретается с момента вывоза ресурсов из леса)4.

В.Н. Краева указывает на особую природу охотхозяйственного соглашения, по которому передается право добычи природных ресурсов (но не право собственности на них)5.

Возможен и еще один вариант: лицензирование (квотирование) выступает как основание получения права собственности на природные ресурсы, которое держатель лицензии может реализовать. С применением юридической фикции оно как бы «передается» лицензиату под условием добычи ресурса, а если тот им не воспользовался, то оно сохраняется за государством. В данном случае о наличии юридического состава говорить, вероятно, не приходится, так как для получения разрешения (лицензии, квоты, заключения договора) и без того требуется выполнение ряда действий, которые могли бы образовать юридический состав.

Несколько подробнее рассмотрим проблему приобретения права собственности (и прав вообще) на основании лицензирования. В сущности, оно более характерно для публичного права – преимущественное количество исследований в данной сфере касается порядка лицензирования в рамках административного, финансового, экологического права.

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99–ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятель-ности»6 в п. 1 ст. 3 трактует это понятие как функционал лицензирующих органов, а собственно лицензию в п. 2 той же статьи определяет как специальное разрешение на ведение определенного вида деятельности.

В доктрине же понятие лицензирования дефинируется несколько иначе, причем отношение к нему у цивилистов и административистов разнится. С позиции административного права А.Г. Семенников определяет лицензирование как метод государственного управления7, Т.В. Куликова – как форму реализации исполнительной власти8, Ю.С. Юрьева – как совокупность юридических норм, регламентирующих порядок осуществления отдельных видов деятельности, которые обеспечивают официальный контроль со стороны государства за ними и признанием права осуществления этой деятельности1.

В частном праве используются несколько иные подходы к лицензированию. О.С. Соболь определяет его как средство легитимации предпринимательской деятельности и правового регу-лирования2, С.В. Пыхтин рассматривает лицензирование как сложное правовое явление, состоящее из пяти аспектов (легитимация, правовой режим, правовое средство и форма специального надзора и пруденциального регулирования для банковской деятельности)3.

О.С. Троценко определяет лицензирование как деятельность органов власти на санкционирование, признание права на осуществление определенного вида деятельности и заключение договоров в его рамках; лицензия же трактуется исследователем как административный акт индивидуального характера, дающий право заниматься определенным видом деятельности4. Что крайне важно, О.С. Троценко определяет природоресурсную лицензию как публичный договор, в рамках которого государство распоряжается своими природными ресурсами5. Надо заметить, что данный подход сам по себе порождает массу дискуссий, которые можно обнаружить в доктрине (Третьякова, 2014). Существует и более интересная позиция, согласно которой материальноправовое содержание института лицензирования имеет гражданско-правовую природу, а процедурное – административно-правовую (Болотин, Савилов, 2017).

Впрочем, гражданско-правовая природа лицензирования в доктрине ранее была обнаружена, схожее содержание имеют многие публично-правовые договоры, например, договор о соглашениях о разделе продукции или концессии. Следовательно, с учетом того, что для завладения природными ресурсами, помимо получения лицензии или заключения договора, требуется выполнить ряд публично-правовых требований, а после – еще «добыть» соответствующие ископаемые, вполне справедливо говорить о сложном механизме приобретения прав на природные ресурсы в виде последовательности этапов:

• 1.    Выполнение публично-правовых требований природопользователем.

• 2.    Получение лицензии, квоты или заключение договора.

• 3.    Добыча природного ресурса (если есть соглашение о разделе продукции, добавляется этап с разделом продукции и выполнением данного соглашения).

Первые два этапа могут быть объединены в один.

Таким образом, разрешительные процедуры, квоты, лицензии в сфере природопользования, которые ведут к возможности приобретения права собственности на природные ресурсы, могут являться самостоятельным основанием (способом) приобретения права собственности.

У нас есть несколько вариантов разрешения вопроса о том, когда возникает право собственности на природные ресурсы, содержимое недр и ДМК:

• 1.    С момента извлечения из толщи недр на поверхность (добычи, получения, вывоза, вылова).

• 2.    С начала исполнения соглашения о разделе продукции (иных соглашений).

• 3.    В силу юридического состава (совокупности юридических фактов), который был ранее описан.

• 4.    Лицензия как основание приобретения (возникновения) права собственности.

• 2.    К правоотношениям по добыче природных ресурсов применяется гражданское законодательство (положения о вещах и обязательствах, сделках, положения об отдельных видах договоров), когда это не запрещено специальными федеральными законами и когда имеет место неурегулированность соответствующих общественных отношений специальными федеральными законами.

• 3.    Основанием для приобретения права собственности выступают разрешительные документы (лицензия, квота и иные документы, предоставляющие право вылова, договор, сбора, добычи ресурсов, в том числе ряд документов совокупно), непосредственным моментом перехода права собственности является выполнение всех требований, необходимых для получения природо-пользователями лицензий, квот, заключения договоров, а также поступление природного ресурса в фактическое владение природопользователей (вылов, добыча, изъятие природного ресурса)».

С учетом вышеизложенного можно предполагать, что приобретение прав на природные ресурсы, содержимое недр и ДМК, не введенные в гражданский оборот, имеет самостоятельное, сложное, правовое регулирование, значительно отличающееся от других способов приобретения права собственности, предусмотренных гражданским законодательством. Для предметов (ДМК), введенных в гражданский оборот, действует специальное административно-правовое регулирование с рядом дополнительных требований, в целом, слабо отражающихся на приобретении права собственности на данные объекты гражданского оборота с позиции законодательства.

Вследствие вышесказанного мы полагаем возможным рассмотреть вопрос о введении специальных норм в ГК РФ, связанных с приобретением права собственности на природные ресурсы, не являющиеся общедоступными. Подобный подход предлагает и В.В. Резникова6, но в ином формате: исследователем обоснована необходимость уточнения нормы ст. 1.1, 1.2 и 1.3

закона РФ «О недрах» (дополнения касаются права собственности) и принятия Кодекса «О недрах», то есть Горного кодекса, с включением туда гражданско-правовых норм.

С нашей точки зрения, в ГК РФ необходимо ввести ст. 234.1 «Приобретение права собственности на природные ресурсы» следующего содержания:

«1. Право собственности на природные ресурсы, не относящиеся экологическим законодательством Российской Федерации к общедоступным, приобретается управомоченным на то государством участником гражданского оборота. Лица приобретают право собственности на полезные ископаемые, выловленные речные и морские ресурсы, лесные ресурсы, охотничьи ресурсы на основании полученных от государства разрешений и в пределах, предусмотренных разрешительными документами (правоустанавливающими документами, квотами, лицензиями).

Данный механизм обеспечит эффективное применение норм гражданского законодательства к отношениям в сфере природопользования, позволит создать более рациональную систему правового регулирования частно-правовых отношений в сфере природопользования, сократить объём подзаконных актов, улучшить качество правового регулирования.