Приоритеты правовой политики России в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

природных и климатических условиях здесь проживает 17 коренных малочисленных народов с общей численностью более 150 тыс. человек1.

Начавшееся интенсивное промышленное освоение способствует повышению роли России в геополитическом соперничестве с другими государствами за ресурсы Арктики, ускорению роста экономики страны, оказывает существенное влияние на правовое, экономическое и культурное развитие северных народов (Чащина, 2023).

Международное право требует от арктических государств (Канады, США, Норвегии, Исландии, России и др.) содействовать повышению роли коренных народов и местных общин при использовании природных ресурсов, вовлекать их в процесс реализации стратегии в области рационального использования и сохранения природных ресурсов, а также устойчивого развития2.

В правовой системе западного научного знания понятие «коренные народы» рассматривается как особая категория населения с миссией сохранения этнокультурного многообразия человечества как важнейшего достояния. Ценности идентичности, их значимость для человека и всего человечества ‒ одно из существенных определений для всех народов. Тем самым заложен правовой подход всеобъемлющего охвата ценностной идентичности, включающий все типологические и видовые разнообразия этой группы населения. Согласно ст. 26 Декларации ООН о правах коренных народов, они имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми традиционно владели и пользовались. Следовательно, в широком смысле земля для них имеет основополагающее значение для жизни, самосохранения и устойчивого развития3. Исследователи сходятся во мнении, что главное отличие коренных народов от остальной части населения ‒ это признание за ними территорий, населяющих их потомками до прихода других народов. Такое самосознание является частью их культуры, быта и существования (Гарипов, 2013).

В отечественной юридической литературе более широко трактуется понятие «коренные малочисленные народы» как целостные этнические общности с признаками уникальности и традиционности. Способ хозяйствования осуществляется на территориях обитания, которые населяли их предки. В правовой политике особое внимание уделяется обеспечению их сохранения и развитию как сообществ с особым статусом, раскрывающим специфику самобытности: неразрывной духовной связи с исконными территориями обитания и природными ресурсами.

Важно отметить, что международное право законодательно закрепляет самобытность социально-экономического развития, культуру и язык коренных народов как часть культурного наследия человечества: право собственности на земли, которые они традиционно занимают; право на пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях; право на получение компенсации в связи с использованием данных земель (Anaya, 2004). Необходимо подчеркнуть, что российской правовой политикой законодательно закреплены этно-юридические признаки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это историческая связь с территориями обитания; осознание себя в качестве потомков тех, кто населял данную территорию; наличие собственного языка, культуры, традиций, а также социальных, экономических, политических институтов, регулирующих их жизнь4.

В научной среде исследуемая тема получает все большее развитие в связи с поручением Президента РФ разработать Концепцию целенаправленной, сбалансированной государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В выступлении на IV международном форуме «Арктика – территория диалога» В.В. Путин сформулировал стратегическую перспективу освоения российской Арктики, четко обозначил приоритеты развития коренных малочисленных народов: бережное отношение к сохранению самобытности культуры, традиций, повышение качества их жизни (Журавель, 2018).

Складывается абсолютно новая ситуация необходимости создания более совершенного законодательства, которое обеспечит выполнение сформированных Президентом РФ приоритетов общей направленности разрабатываемой Концепции национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на предстоящий период.

В научных кругах с участием ученых и специалистов различных отраслей знания развернулась широкая дискуссия. Особую актуальность приобретает проблема исследуемой нами темы. Привлеченный автором сравнительно-правовой метод позволил более глубоко провести анализ международного права, отечественного законодательства в сфере регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов, защите предоставленных им прав; рассмотреть правовые основы нормативных актов, обеспечивающих реализацию приоритетов развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на различных переходных этапах от родоплеменных отношений к современности. Цивилизационный подход позволил понять, насколько действующая законодательная база учитывает особенности хозяйственного и культурного уклада жизни народов Севера для сохранения традиционных форм природопользования в условиях промышленного освоения их среды обитания. Примененный системно-синергетический подход, в силу своей универсальности, дал возможность выявить степень воздействия возникших факторов и угроз нарастания техногенных и антропогенных нагрузок на природные комплексы территорий традиционного природопользования и обосновать необходимость совершенствования законодательства, направленного на вовлечение коренного населения в социально-экономические процессы промышленного освоения территорий проживания.

Стоит отметить, что становление и развитие правовой политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока было заложено «Уставом об управлении инородцев» 1822 г. Его статьями законодательно закреплялись прописанные права и привилегии вошедших в состав России северных народов. Устав регламентировал экономическую сферу их жизнедеятельности, и в правах инородцы приравнивались к государственному русскому крестьянству. Признавались законы местного населения. Земельные владения, входившие в ареал проживания, передавались в пользование коренному населению. И что самое важное, русским запрещалось селиться на этих землях1.

Сравнивая правовой аспект Устава 1822 г. с юридическими документами международного права, справедливо утверждать, что впервые в правовой политике России, позже в международном праве, закреплен приоритет сохранения коренных народов. Опередив свое время в законодательной сфере, данный приоритет становится важнейшей конкретной сферой правового обеспечения – сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Учитывая этнические особенности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в советский период правовая политика получила широкое развитие. Более 70 изданных нормативно-правовых актов обеспечивали в правовом поле решение важнейших задач. В условиях новых общественных отношений основой создания законодательной базы служило «Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР» 1926 г2. На основе закрепленных норм в последующем ряде нормативно-правовых актов получил развитие приоритет сохранения коренных малочисленных народов. К числу важнейших мероприятий относились создание народностей из разрозненных многочисленных этнических групп, районирование как условие закрепления принципа управления3. В расширенном правовом поле экономического развития коренных малочисленных народов закладывались правовые основы формирования человеческого капитала плановой экономики, что способствовало их вовлечению в социалистические преобразования и культурный подъем. Кроме того, решена демографическая проблема и осуществлен переход к индустриальному развитию4.

К 1980 г. 84 % трудоспособного коренного населения было занято на общественном производстве, отмечалась тенденция увеличения доли работников умственного и механизированного труда в сфере занятости (Бойко, Попков, 1987). Созданы условия сохранения этнокультурного кода национальной идентичности, где ценности и интересы северных народов связываются с принципом устойчивого развития.

К настоящему времени возникла необходимость обратить особое внимание на сложившуюся социальную ситуацию рыночного своеобразного возрождения традиционного жизнеустройства.

Проблеме сохранения и развития коренных народов в рыночных условиях и анализу обширной законодательной базы посвящено множество исследований. Справедливо выделить три базовых федеральных нормативно-правовых акта. В соответствии с международным правом Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» закреплен их правовой статус, гарантируется сохранение среды обитания и самобытности, развитие в новых исторических усло-виях1. Данный закон послужил основой дальнейшей разработки федеральным и региональным законодательством обеспечения традиционной жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» гарантирует им право на создание особо охраняемых территорий для ведения традиционного природопользования и образа жизни2.

Базовый федеральный закон 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» официально закрепил правовой принцип общинности. С юридической точки зрения он обеспечивает защиту их прав на продолжение традиционного образа жизни, самоорганизацию3. Правоприменительная практика названных нормативно-правовых актов служит основой формирования правового поля возрождения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов на исконных территориях среды обитания. Также она закрепляет общую тенденцию правовой политики России, формирования механизмов рыночной экономики и создает необходимый фундамент для разработки региональным законодательством выбора коренными малочисленными народами самостоятельной социально-экономической деятельности. Сформировавшаяся государственная правовая политика направлена на обеспечение приоритета устойчивого развития в рыночных условиях. Созданная нормативно-правовая база позволяет реализовать предоставленные коренным малочисленным народам права на традиционное жизнеобеспечение.

И.Б. Сергеев анализирует реализацию приоритетов долгосрочной стратегической перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые закреплены в «Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства РФ. Он приходит к выводу, что в документе не совсем верно отражено понимание устойчивого развития коренных малочисленных народов ‒ укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей ‒ на основе целевой поддержки государства и мобилизации внутренних ресурсов самих народов в интересах нынешнего и будущих поколений. Он приводит аргумент, что, получив субсидии от государства, они уже не стремятся самостоятельно влиять на качество своей жизни. И второе, сохранить исконную среду обитания ввиду разных причин практически невозможно. Ее изменит то же глобальное потепление. А сохранение традиционного образа жизни – это фактически консервация и замедление их развития. Жизнь представителей коренных малочисленных народов Севера должна адаптироваться к изменениям жизненных обстоятельств так же, как и других жителей страны4.

Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока в условиях перехода государства к интенсивному промышленному освоению Арктической зоны оказались в центре большой экономики. Ключевым моментом стало взаимодействие представителей традиционной хозяйственной деятельности и высоких технологий ресурсно-ориентированных добывающих компаний.

В развернувшейся научной дискуссии ученые высказывают озабоченность о судьбах коренных малочисленных народов. Сегодня важно понять, насколько воздействие техногенных и антропогенных нагрузок, фактор глобального потепления создают угрозу сокращения территорий традиционной жизнедеятельности коренного населения. Это обстоятельство определяет поиск новых решений правового регулирования отношений ресурсодобывающих компаний и коренных малочисленных народов.

Результаты научных исследований жизнедеятельности адаптированных к суровым климатическим и природным условиям этнических общностей выделяют проблему нарастающей угрозы их исчезновения под давлением фактора техногенных и антропогенных нагрузок, глобального потепления, которое негативно влияет на природные комплексы территорий традиционного природопользования Севера. Промышленное освоение вместе с цивилизационным воздействием на социально-экономическое развитие коренного населения превращают традиционный образ жизни в разрушительный необратимый процесс (Богданова и др., 2018).

Хозяйственная активность нефтегазовых, горнорудных и иных добывающих компаний, начавшееся освоение редкоземельных минералов, развивающаяся прибрежная транспортная инфраструктура Северного морского пути ускоряют процесс нарастания угроз техногенных и антропогенных нагрузок на природные биоресурсы, сокращения площадей традиционного природопользования. Воздействие названных факторов создает угрозу не только развитию традиционной жизнедеятельности коренных малочисленных народов, но и их сохранению в недалеком будущем. Г.Н. Чеботарев, высказав данную точку зрения, обосновывает заинтересованность коренных малочисленных народов не просто в предоставлении компенсации, возмещении материальных потерь, гарантиях особых экологических прав со стороны государства, но и в принятии управленческих решений по использованию и охране территорий традиционного проживания и хозяйствования совместно с органами государственной власти (Чеботарев, Гладун, 2015).

Как видим, основным критерием изменения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов как ответа на вызов угроз является широкая модернизация сферы экономической деятельности на территориях исконного обитания. Анализируя реализацию национального проекта «Основы государственной политики РФ в Арктике до 2020 г. и дальнейшую перспективу», Г.Н. Чеботарев обосновывает необходимость при переходе к интенсивному промышленному освоению Арктики сформировать взвешенный, разумный подход к поддержанию баланса между ускоренным развитием промышленного потенциала северных территорий и созданием возможности для развития человека (Чеботарев, Гладун, 2015). В качестве первоочередной меры И.Б. Сергеев считает необходимым использовать опыт арктических государств социального партнерства между крупным бизнесом и местными сообществами1. Законодательной сферой социальное партнерство рассматривается как механизм совместного управления промышленным освоением территорий традиционного проживания коренных народов с правом на земли и ресурсы. Полученная выгода от промышленных объектов создает надежные условия традиционного жизнеобеспечения. Практика социального партнерства включает следующие нормы экономического сотрудничества на основе формальных и неформальных отношений: государственно-частное партнерство, корпоративная социальная ответственность, социальная лицензия на деятельность (Торопушина и др., 2020). Конкретные юридически закрепленные отношения позволяют организовать многостороннее сотрудничество между государством, бизнесом и непосредственно коренными народами. В первую очередь, они решают вопросы в области экономики, социальной сфере, защите окружающей природной среды, а также предоставляют возможность участия коренных народов в принятии решений совместного использования и охраны территорий проживания.

При этом внимание специалистов обращено на сохранение этнокультурного многообразия. Культура понимается как широкий комплекс элементов и традиций жизнеустройства, определенные инновации и знания, ведение традиционного природопользования, родной язык. Поддержка и развитие национальной культуры, как утверждает Б.А. Молчанов, способны сохранить малочисленные народности в условиях интенсивного промышленного освоения (Молчанов и др., 2015).

Рассмотренные приоритеты правовой политики России на этапах целенаправленно осуществленных преобразований социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов советского и современного периодов открывают новое авторское видение приоритетов, перспектив сохранения и развития коренных малочисленных народов на предстоящий период. В правовом поле приоритеты национальной политики сами по себе не возникают. Они становятся концептуальными правовыми нормами на определенных исторических этапах, нуждаются в своей защите правовой политикой государства. В условиях перехода к интенсивному промышленному освоению российской Арктической зоны коренные малочисленные народы вступили в новый этап развития. Особо важную значимость приобретает «земельный вопрос», концентрирующий внимание на необходимости совершенствования современного законодательства. В поиске решения совместного существования все больше внимания уделяется соуправ-лению, которое направлено на сбалансированное использование биоресурсов территорий обитания. Приоритет совместного участия коренного населения и минерально-сырьевого сектора наиболее полно отвечает их интересам как эффективный механизм этносохраняющего значения. Возникшая необходимость включения в правовое поле данных приоритетов открывает ши- рокие возможности решения жизненно важных проблем коренных малочисленных народов в области экономики, защиты окружающей природной среды, национальной безопасности, социальной сфере; позволяет сформировать единую систему федерального и регионального законодательства обеспечения реализации обозначенных Президентом РФ приоритетов разрабатываемой Концепции национальной политики.