Приватизация государственного и муниципального имущества: гражданско-правовые аспекты

Конституция Российской Федерации закрепляет важность и значимость отношений собственности, устанавливая ряд принципиальных положений. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции РФ)1. Это базовое положение развивается и конкретизируется в иных статьях Конституции РФ (ст. 35, 36), закрепляющих правомочия собственника. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ, Кодекс) определяет систему правовых норм о праве собственности (раздел II)2 которая дополняется Федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами. Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации)3. Круг объектов федеральной собственности неограничен, к ней относится любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже - в ее состав не могут входить объекты исключительной федеральной собственности4.

Муниципальная собственность – это самостоятельная форма собственности (ст. 130 Конституции РФ). В ее состав собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, а также другое имущество (п.1 ст.29 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»5).

Согласно п.1 ст. 61 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Процессу приватизации как способу решения вопросов федерального и местного значения законодатель уделил немалое внимание. Под приватизацией государственного и муниципального имущества в Российской Федерации понимается «возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц»6.

Это определение соответствует положению ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая определяет, что «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества». Конечно, Закон о приватизации развивает положения ГК РФ о приватизации, однако приоритет в регулировании законодателем отношений, связанных с приватизацией, принадлежит специальным нормам7.

Статья 217 ГК РФ «Приватизация государственного и муниципального имущества» не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновением права частной собственности физических и юридических лиц.

В соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» процесс приватизации включает несколько этапов:

• 1)   планирование     приватизации     государственного     и

• муниципального имущества;

• 2)    принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта;

• 3)    составление и утверждение плана приватизации;

• 4)    приватизация государственного и муниципального имущества;

• 5)    заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.

При этом сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). По мнению Д.В. Пяткова, решения об утверждении условий приватизации, также следует относить к сделкам. Сделка должна быть односторонней, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает известное конкретное отношение»8.

Способы приватизации государственного и муниципального имущества определяются на федеральном уровне в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества:

• 1)    преобразование унитарного предприятия в акционерное общество;

• 2)    преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

• 3)    продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

• 4)    продажа акций акционерных обществ на специализированном аукционе;

• 5)    продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

• 6)    продажа за пределами территории Российской  Федерации

находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ;

• 7)    продажа государственного или муниципального  имущества

посредством публичного предложения;

• 8)    продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

• 9)    внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;

• 10)    продажа акций  акционерных  обществ по результатам

доверительного управления.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»9на федеральном уровне устанавливает ранее не предусмотренный законодательством способ приватизации государственного и муниципального имущества: предприниматели могут выкупить арендуемое недвижимое имущество из государственной собственности субъекта РФ или из муниципальной собственности при одновременном соблюдении следующих условий:

• 1.    Арендуемое имущество на день подачи заявления находится в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение двух и более лет в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;

• 2.    Отсутствует задолженность по арендной плате за такое имущество, неустойкам (штрафам, пеням) на день заключения договора купли-продажи арендуемого имущества в соответствии с частью 4 статьи 4 Закона об особенностях отчуждения недвижимого имущества, а в случае, предусмотренном частью 2 или частью 2.1 статьи 9 Закона об особенностях отчуждения недвижимого имущества, - на день подачи субъектом малого или среднего предпринимательства заявления;

• 3.    Арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» перечень государственного имущества или муниципального

• 4.    сведения о субъекте малого и среднего предпринимательства на день заключения договора купли-продажи арендуемого имущества не исключены из единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, за исключением случая, предусмотренного частью 2.1 статьи 9 Закона об особенностях отчуждения недвижимого имущества;

Совокупность правомочий, предоставляемых субъектам малого и среднего предпринимательства, законодатель обозначил как преимущественное право на приобретение арендуемого имущества. Термин «преимущественное право покупки» относится к ситуации, когда собственник намеревается совершить отчуждение имущества кому-либо, но третье лицо, с которым он не заключал каких-либо отчуждательных сделок, вправе остановить продажу путем приобретения имущества в порядке и на условиях, на которых собственник намеревался его продать первоначальному покупателю.

Таким образом, существенными являются два момента:

• 1.    Продажа лицу, заявившему о реализации преимущественного права, происходит на тех же условиях, на которых собственник изначально намеревался продать имущество;

• 2.    Лицо, наделенное преимущественным правом по сути «останавливает продажу» и тем самым как бы конкурирует с другим собственником данного преимущества¹⁰.

Государственное и муниципальное управление собственностью затрагивает чрезвычайно широкий круг вопросов и проблем, связанных с созданием, правовой охраной и использованием государственного и муниципального имущества. Задачи российского государства, в первую очередь в сфере управления и экономики, предполагают самый высокий качественный уровень развития управления государственной и муниципальной собственностью, включая и его приватизацию.

Так, основными целями, определенными государственной программой Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 327 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом ", являются11:

• -    создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;

• -    достижение оптимального состава и структуры федерального имущества путем сокращения доли государства в экономике, а также оптимизация состава федеральных организаций, действующих в конкурентных секторах экономики;

• -    повышение эффективности продажи акций крупных компаний с государственным участием с целью создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики.

Отражая публичный характер деятельности, управление государственной и муниципальной собственностью тесно связано с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших экономических факторов функционирования государственной и муниципальной власти, но и составляет материальную основу развития и благополучия всего государства.