Privatizacija i režim građevinskog zemljišta

Osnovni i prvenstveni zadatak svih zemalja u tranziciji jeste promena dru-{tvenog, odnosno dr`avnog kapitala u {to kra}em vremenskom periodu. Privatizacija preduze}a u na{oj zemlji otpo~ela je i pre njene tranzicije na osnovu Zakona o dru{tvenom kapitalu1, Zakona o uslovima i postupku pretvaranja dru{tvene svojine u druge oblike svojine2 i Zakona o svojinskoj transformaciji3. Svojinska transformacija je ubrzana tek dono{enjem Zakona o privatizaciji4.

Zakon o privatizaciji ure|uje uslove i postupak promene vlasni{tva dru{tvenog, odnosno dr`avnog kapitala. Zakon odre|uje predmet privatizacije i utvr|uje njena na~ela, subjekte privatizacije i subjekte za sprovo|enje postupka privatizacije kapitala. Utvr|eni su modeli i metodi privatizacije, sredstva za isplatu nacionalizovane imovine, rokovi za privatizaciju i niz drugih konkretnih mera za utvr|ivanje vredno-sti kapitala, namenu sredstava dobijenih od ostvarenih sredstava u postupku privatizacije, kao i kaznene odredbe u vezi sa privrednim prestupima i prekr{ajima u postupku privatizacije. Prema zakonskim odredbama u postupku privatizacije mo`e se prodavati imovina ili deo imovine subjekta privatizacije, odnosno pojedini delovi subjekta privatizacije. Predmet privatizacije ne mogu biti prirodna bogatstva i dobra u op{toj upotrebi, kao i dobra od op{teg interesa. Zakonom je propisano da se privatizacija dru{tvenog kapitala sprovodi najkasnije u roku od 4 godine od dana stupanja na snagu ovog Zakona (~lan 14. Zakona). Za razliku od privatizacije dru{tvenog kapitala koja je oro~ena, iz odredbe ~lana 17. zakona proizlazi da privatizacija dr`av-nog kapitala nije vezana za rok. Naime, u ~lanu 17. Zakona je propisano da inicijativu za privatizaciju u subjektima privatizacije sa ve}inskim dr`avnim kapitalom ministarstvo nadle`no za poslove privatizacije dostavlja Vladi Republike Srbije radi davanja saglasnosti. Ovakva odredba ne obavezuje, ali daje mogu}nost privatizacije dr-`avnog kapitala i to na predlog Ministarstva za privatizaciju, a uz saglasnost Vlade.

Predmet privatizacije predstavlja dru{tveni, odnosno dr`avni kapital u predu-ze}ima i drugim pravnim licima, a subjekti privatizacije su upravo preduze}a i druga pravna lica ~ija se imovina privatizuje.

Zakonom je u ~lanu 15. propisano da kad postupak privatizacije obuhvata imovinu oduzetu od fizi~kih i pravnih lica primenom propisa o oduzimanju imovine na teritoriji Republike Srbije, a koja je odre|ena posebnim propisom kojim se

* Sudija Vrhovnog suda Srbije.

ure|uju pitanja vezana za vra}anje imovine (nacionalizovana imovina), vrednost te imovine bi}e nadokna|ena biv{im vlasnicima isklju~ivo iz nov~anih sredstava koja za te namene obezbe|uje Republika Srbija. Zatim je ~lanom 61. isti zakon opre-delio izdvajanje 5% sredstava za ispla}ivanje naknada licima ~ija je imovina naci-onalizovana. Zakon ne propisuje kriterijume na osnovu kojih }e se utvr|ivati vred-nost oduzete imovine, a ni rokove u kojima }e se naknada ispla}ivati. Prema sadr-`ini zakonskih odredbi naturalna restitucija je u svim slu~ajevima isklju~ena.

Na~ela na kojima se zasniva privatizacija po ovom Zakonu su: stvaranje uslo-va za razvoj privrede i socijalne stabilnosti, formiranje prodajne cene prema tr`i-{nim uslovima, obezbe|enje javnosti i fleksibilnosti. Ovim Zakonom se `ele privu-}i strani investitori i obezbediti priliv sve`eg novca u bud`et Republike Srbije.

Polaze}i od predmeta i cilja privatizacije postavlja se pitanje kakav je status gra|evinskog zemlji{ta prema va`e}im propisima, te da li u ovoj oblasti treba iz-vr{iti svojinsku transformaciju privatizacijom gra|evinskog zemlji{ta.

Pravni instituti nastanka dru{tvene i dr`avne svojine

U periodu od 1945-1963. godine primenom preko 40 zakona i drugih propisa privatna imovina je prelazila u op{tenarodnu, odnosno dru{tvenu i dr`avnu svojinu po osnovu sekvestracije, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije bez naknade.

Danom stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduze}a (13. decembar 1946. godine) nacionalizovana su i pre{la u dr`avnu svojinu sva privatna privredna preduze}a op{tedr`avnog i republi~kog zna~aja u 42 grane privrede (od rudarstva, preko svih industrijskih grana, preko bankarstva, osiguranja, saobra}aja, trgovina na veliko, transporta do iskori{}avanja banja i leko-vitih voda). Nacionalizacija preduze}a obuhvatila je svu pokretnu i nepokretnu imovinu, kao i sva imovinska prava koja su pripadala preduze}ima ili slu`ila njihovoj svrsi. Ovako sveobuhvatnom nacionalizacijom u celini je fizi~kim i pravnim licima oduzeto pravo svojine na sredstvima za proizvodnju bez naknade.

Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i gra|evinskog zemlji{ta5, naci-onalizovane su i zgrade, poslovni prostor i gra|evinsko zemlji{te. Stupanjem na snagu ovog Zakona Dr`ava je postala vlasnik gradskog gra|evinskog zemlji{ta, a dotada{nji vlasnik je postao korisnik tog zemlji{ta.

Gradsko gra|evinsko zemlji{te nije bilo u prometu, pa je raniji vlasnik, a sada korisnik, ostao i bez prava raspolaganja. Pravo da daje gradsko gra|evinsko ze-mlji{te na kori{}enje imala je samo op{tina. Op{tina je davala gradsko gra|evin-sko zemlji{te na trajno kori{}enje radi izgradnje gra|evinskih objekata i na privremeno kori{}enje radi izgradnje objekata privremenog karaktera. Neizgra|ivano gradsko gra|evinsko zemlji{te nije bilo u prometu. Legalnom izgradnjom trajnog objekta, gradsko gra|evinsko zemlji{te je bilo u prometu zajedno sa legalno izgra-|enim objektom. Gradsko gra|evinsko zemlji{te na kome je bio izgra|en objekat privremenog karaktera smatralo se neizgra|enim, pa stoga nije moglo biti u prometu kao ni sam objekat privremenog karaktera.

Ustav Savezne Republike Jugoslavije6 je proglasio da su prirodna bogatstva, nepokretnosti i druga sredstva koja koriste savezni organi i organizacije, organi i

Branislava Apostolovi}: Privatizacija i re`im gra|evinskog zemlji{ta organizacije republika ~lanica i jedinica lokalne samouprave i organizacije koje obavljaju javnu slu`bu u dr`avnoj svojini. Prema Ustavu, pojedina dobra u op{toj upotrebi i gradsko gra|evinsko zemlji{te mogu biti u privatnoj svojini i drugim oblicima svojine, u skladu sa zakonom. Me|utim, odredbama Ustava Republike Sr-bije<sup>7</sup>, propisano je da prirodna bogatstva i dobra u op{toj upotrebi, kao i dobra od op{teg interesa i gradsko gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj su ili dru{tvenoj svojini, da se na dobrima od op{teg interesa i na gradskom gra|evinskom zemlji{tu mo-`e, pod uslovima utvr|enim zakonom, ste}i pravo kori{}enja.

Dono{enjem Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije8 izvr{ena je transformacija dru{tvene u dr`avnu svojinu i Republika je kao dr`ava postala is-klju~ivi vlasnik imovine taksativno navedene u ~lanu 1. koja je ranije imala tretman dru{tvene svojine.

Sredstva u svojini Republike Srbije (sredstva u dr`avnoj svojini) su: prirodna bogatstva (zemlji{te, {ume, vode, vodotoci, rudna blaga i druga prirodna bogatstva) i dobra u op{toj upotrebi, kao i dobra od op{teg interesa. Izme|u ostalog, to su i sredstva koja su u skladu sa zakonom, ste~ena, odnosno koja steknu dr`avni organi i organizacije, organi i organizacije jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne slu`be (javna preduze}a, ustanove) i druge organizacije ~i-ji je osniva~ Republika, odnosno teritorijalna jedinica, osim sredstva koja koriste organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i sredstava koja su prema posebnom zakonu u svojini drugih organizacija (ta~ka 2. Zakona). Dr`ava kao titular prava svojine na osnovu ovog Zakona ima pravo raspolaganja tim sredstvima, koje u smislu ~lana 5. stav 3. Zakona predstavlja otu|enje iz dr`avne svojine, pribavljanje u dr`avnu svojinu i davanje na kori{}enje, odnosno zakup, kao i stavljanje hipoteke na nepokretnosti u dr`avnoj svojini, o ~emu saglasno ~lanu 8. odlu~uje Vlada Republike Srbije. Iz navedenih odredbi proizilazi da dr`avni organi ili organizacije, organi teritorijalnih jedinica i drugih organizacija iz ~lana 1. ta~ka 2. Zakona imaju samo pravo pod uslovima iz ~lana 47. Zakona, da koriste imovinu koja je pre{la u dr`avnu svojinu i da njom raspola`u, a u smislu ~lana 7. Zakona imaju pravo upravljanja tim sredstvima. Odredbom ~lana 6. Zakona je propisano da nepokretnosti u dr`avnoj svojini se pribavljaju i otu|uju javnim nadmetanjem ili na osnovu prikupljenih ponuda, ako zakonom nije druk~ije odre|eno.

Zakon daje mogu}nost (~lan 48. Zakona) utvr|ivanja udela dr`avne svojine u stvarima pravnog lica koje su izgra|ene, odnosno pribavljene u~e{}em sredstava Republike, op{tine ili grada, odnosno sredstava ostvarenih po osnovu ulaganja sredstava Republike, pokrajine, op{tine ili grada u to pravno lice. Re`im gra|evin-skog zemlji{ta, poljoprivrednog zemlji{ta, {uma i {umskog zemlji{ta u dr`avnoj svojini ure|uju se posebnim zakonom.

Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije prakti~no je preuzeo bez naknade svu imovinu kojom su lokalne samouprave u Srbiji samostalno raspolagale do tada.

Dono{enje ovog Zakona je u doma}oj politi~koj i pravnoj javnosti ocenjeno kao “druga nacionalizacija” sa tvrdnjom da je ranija dru{tvena svojina neustavno pre{la u dr`avnu svojinu sa samo jednim titularom i to bez naknade.

Svojinsko pravni status gradskog gra|evinskog zemlji{ta nakon dono{enja Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije

Zakon o gra|evinskom zemlji{tu9 utvr|ivao je da se op{tim aktom op{tine, odnosno grada, odnosno grada Beograda o odre|ivanju gradskog gra|evinskog ze-mlji{ta ne menja oblik svojine na zemlji{tu koje je odre|eno za gradsko gra|evin-sko zemlji{te. Prema zakonu gra|evinsko zemlji{te je moglo biti u svim oblicima svojine, pa i u privatnoj svojini.

Posle dono{enja Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, Zakon o gra|evinskom zemlji{tu je izmenjen i dopunjen10 tako {to je usagla{en sa navedenim Zakonom, a kojim je propisano da o davanju na kori{}enje nepokretnosti u dr-`avnoj svojini, koje koriste organi teritorijalnih jedinica, odlu~uje organ utvr|en zakonom, uz saglasnost Republi~ke Vlade. Naime, odredbom ~lana 33. Zakona o gra|evinskom zemlji{tu propisano je da zemlji{te koje je do dana stupanja na snagu ovog Zakona (5. novembra 1995. godine) odre|eno kao gradsko gra|evinsko zemlji{te, u dr`avnoj je svojini. Gradsko gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini ne mo`e se otu|iti iz dr`avne svojine. Promet prava kori{}enja na neizgra|enom gradskom gra|evinskom zemlji{tu u dr`avnoj svojini nije dozvoljen sem za odre-|eni krug lica. Gradsko gra|evinsko zemlji{te koristi se po osnovu prava svojine na tom zemlji{tu, po osnovu svojine na objektu sagra|enom na tom zemlji{tu, po osnovu kori{}enja objekta izgra|enog na tom zemlji{tu ili na osnovu akta o dode-ljivanju na kori{}enje tog zemlji{ta. Gradsko gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini daje se na kori{}enje uz prethodnu saglasnost Vlade Republike Srbije, a o davanju na kori{}enje tog zemlji{ta zaklju~uje se ugovor izme|u op{tine, odnosno preduze}a i druge organizacije, koje je osnovala op{tina i lica kome se zemlji{te daje na kori{}enje.

Re`im gra|evinskog zemlji{ta prema va`e}em Zakonu o planiranju i izgradnji

Zakon o planiranju i izgradnji11 gra|evinsko zemlji{te defini{e kao zemlji{te na kojem su izgra|eni objekti i zemlji{te koje slu`i redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemlji{te koje je odgovaraju}im planom predvi|eno za izgradnju i redovno kori{}enje objekata.

Gra|evinsko zemlji{te po zakonu mo`e biti javno gra|evinsko zemlji{te i ostalo gra|evinsko zemlji{te.

• –    Javno gra|evinsko zemlji{te je zemlji{te na kojem su izgra|eni javni objekti od op{teg interesa i javne povr{ine i koje je u dr`avnoj svojini.

Druga vrsta ovog zemlji{ta je zemlji{te na kome nisu izgra|eni objekti, ali koje je planom, donetim na osnovu Zakona, namenjeno za izgradnju javnih objekata od op{teg interesa i za javne povr{ine. Ovo zemlji{te je, tako|e, u dr`avnoj svojini.

Javno gra|evinsko zemlji{te se ne mo`e otu|iti iz dr`avne svojine.

• –    Ostalo gra|evinsko zemlji{te je izgra|eno zemlji{te, kao i zemlji{te na-menjeno za izgradnju objekata, u skladu sa Zakonom, a koje nije odre|eno za jav-

• no gra|evinsko zemlji{te. Bitna karakteristika ovog zemlji{ta je da je ono u prometu i mo`e biti u svim oblicima svojine.

Ostalo gra|evinsko zemlji{te koje je do dana stupanja na snagu ovog Zakona, na osnovu Zakona odre|eno kao gradsko gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini, ostaje i dalje u dr`avnoj svojini, ako posebnim zakonom nije druk~ije odre|eno.

Zakon u ~lanu 79. stav 4. predvi|a poseban slu~aj denacionalizacije. Za deo zemlji{ta koje je kao gradsko gra|evinsko zemlji{te odre|eno odlukom skup{tine op{tine, odnosno grada, odnosno grada Beograda koje, do dana stupanja na snagu Zakona, nije privedeno nameni u celini ili ve}im delom, a ne ~ini urbanisti~ku i funkcionalnu celinu sa javnim gra|evinskim zemlji{tem, na zahtev ranijeg sop-stvenika, odnosno njegovog pravnog sledbenika, uspostavlja se re`im svojine koji je bio pre stupanja na snagu odluke o odre|ivanju tog zemlji{ta kao gradskog gra|evinskog zemlji{ta, pod uslovima iz zakona.

Ostalo neizgra|eno gra|evinsko zemlji{te koje je u dr`avnoj svojini mo`e se dati u zakup. Ako je namena tog zemlji{ta za izgradnju, davanje u zakup se mo`e izvr{iti isklju~ivo na osnovu javnog nadmetanja ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom. Postupak, uslove, na~in kao i program davanja u zakup ostalog neizgra-|enog gra|evinskog zemlji{ta u dr`avnoj svojini ure|uje op{tina. O davanju ostalog neizgra|enog gra|evinskog zemlji{ta u dr`avnoj svojini u dugoro~ni zakup za-klju~uje se ugovor izme|u op{tine, kao zakupodavca i lica kome se zemlji{te daje u zakup. U~esnik javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda koji smatra da mu je u postupku davanja zemlji{ta u zakup povre|eno pravo, mo`e podneti tu-`bu za poni{taj ugovora nadle`nom sudu. Dakle, sudska za{tita se ne obezbe|uje u upravno sudskom postupku, ve} u postupku kod suda op{te nadle`nosti. Zakon ne defini{e ugovor o zakupu ostalog gra|evinskog zemlji{ta, iz ~ega proizilazi da se na ovu vrstu ugovora o zakupu primenjuju i odredbe Zakona o obligacionim odnosima i Zakona o osnovama svojinsko-pravnih odnosa.

Na izgra|enom javnom gra|evinskom zemlji{tu pod objektom i koje slu`i za njegovu redovnu upotrebu, vlasnik objekta ima trajno pravo kori{}enja dok taj objekat postoji. Vlasnici, ~iji su objekti do dana stupanja na snagu Zakona izgra-|eni u skladu sa zakonom na izgra|enom ostalom gra|evinskom zemlji{tu u dr-`avnoj svojini, imaju pravo trajnog kori{}enja postoje}e gra|evinske parcele dok taj objekat postoji.

Kada je u pitanju ostalo neizgra|eno zemlji{te u dr`avnoj svojini prema Zakonu postoje dve kategorije korisnika zemlji{ta u dr`avnoj svojini:

• -    Prva kategorija korisnika gra|evinskog zemlji{ta su raniji sopstvenici ili zakonski naslednici gradskog gra|evinskog zemlji{ta koje je izuzeto iz poseda na osnovu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i gra|evinskog zemlji{ta¹², Zakona o odre|ivanju gra|evinskog zemlji{ta u gradovima i naseljima gradskog ka-raktera¹³, odnosno Zakona o odre|ivanju gra|evinskog zemlji{ta u gradovima i naseljima gradskog karaktera¹⁴. Ranijim sopstvenicima koji su na osnovu navedenih zakona prestali biti vlasnici gra|evinskog zemlji{ta utvr|eno je pravo kori{}enja tog zemlji{ta do njegovog privo|enja planiranoj nameni. Tim je licima dato pravo

da im se na osnovu ~lana 84. Zakona utvrdi pravo kori{}enja, pod uslovom da se radi o neizgra|enom zemlji{tu, kao i pravo da na osnovu ~lana 86. stav 7. Zakona pokrenu postupak za poni{taj pravnosna`nog re{enja o izuzimanju gradskog gra|e-vinskog zemlji{ta iz njegovog poseda, po isteku roka propisanog zakonom.

• -    Druga kategorija korisnika gra|evinskog zemlji{ta u dr`avnoj svojini su lica koja su postala korisnici ne u svojstvu ranijih sopstvenika ili njihovih zakonskih naslednika, ve} su postali korisnici po nekom drugom zakonskom osnovu, prema propisima koji su bili na snazi u vreme kada im je zemlji{te dato na kori{-}enje (na osnovu konkursa, javne licitacije neposrednom pogodbom).

Navedena norma, kako iz njene formulacije proisti~e, odnosi se na sve korisnike gra|evinskog zemlji{ta, nezavisno od osnova po kome je ste~eno pravo ko-ri{}enja.

Strana fizi~ka i pravna lica mogu sticati pravo svojine na ostalom gra|evin-skom zemlji{tu pod uslovom da obavljaju delatnost u Srbiji, da im je zemlji{te neophodno za obavljanje te delatnosti i da postoji uzajamnost odnosno da i dr`a-va stranog fizi~kog ili pravnog lica dozvoljava na{im dr`avljanima da pod istim uslovima sti~u to zemlji{te, a u skladu sa odredbom ~lana 82.a Zakona o osnovama svojinsko pravnih odnosa. Strana fizi~ka i pravna lica mogu pravnim poslom prenositi pravo svojine na doma}e lice, kao i na strano lice koje mo`e sticati pravo svojine na doma}e lice, kao i na strano lice koje mo`e sticati pravo svojine na osnovu ~lana 82.d istog zakona.

Pravo kori{}enja je u prometu, a promet se obavlja po odredbama Zakona o prometu nepokretnosti, Promet se vr{i na osnovu pisanog ugovora kod koga su potpisi saugovara~a overeni kod suda, s tim da se overa potpisa ugovora mo`e izvr{i-ti samo na osnovu kona~nog re{enja donetog u upravnom postupku. Po{to je uslov za overu takvog ugovora pravnosna`no re{enje o priznatom pravu ranijeg sopstve-nika, zahtev za utvr|ivanje prava kori{}enja mora da podnese sama stranka. Odredbom ~lana 14. navedenog Zakona je propisano da otu|enje nepokretnosti iz dr`av-ne i dru{tvene svojine vr{i se javnim nadmetanjem ili prikupljanjem pismenih ponuda. Otu|enje nepokretnosti vr{i se neposrednom pogodbom samo kad se otu|e-nje nije moglo posti}i javnim nadmetanjem, odnosno kad je putem pribavljanja pismenih ponuda ostalo bezuspe{no, ako posebnim zakonom nije druk~ije odre|eno.

Ustavnom sudu Republike Srbije podneto je vi{e predloga i inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji.

Odlukom od 3. februara 2005. godine15 Ustavni sud Republike Srbije odbio je predloge i nije prihvatio inicijativu za ocenjivanje ustavnosti podele gra|evin-skog zemlji{ta na javno gra|evinsko i ostalo gra|evinsko zemlji{te. U obrazlo`e-nju odluke se navodi: “Polaze}i od toga da ustavni pojam ‘gradsko gra|evinsko zemlji{te’ predstavlja gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini i rukovode}i se ustavnim na~elima o jednakopravnoj za{titi svih oblika svojine, zakonodavac je podelom gra|evinskog zemlji{ta na javno i ostalo gra|evinsko zemlji{te napravio podelu prema kojoj je razdvojio gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini na gra-|evinsko zemlji{te kojim dr`ava raspola`e kao javnopravni subjekt i na gra|evin-sko zemlji{te kojim dr`ava raspola`e kao vlasnik zemlji{ta, ~ime je ograni~ena

Branislava Apostolovi}: Privatizacija i re`im gra|evinskog zemlji{ta mogu}nost da se op{tim aktom sti~e dr`avna svojina na gra|evinskom zemlji{tu, {to je u skladu sa imovinskopravnim karakterom svojine na tom zemlji{tu, ne na-ru{ava se princip dr`avne svojine i ne dovodi se u pitanje pretvaranje ostalih oblika svojine na zemlji{tu u dr`avnu svojinu aktom dr`ave, jer je ta mogu}nost svedena na ono zemlji{te koje je dr`ava u svojstvu javnopravnog subjekta du`na da uredi u op{tem interesu”.

Zakonska re{enja privatizacije

Zakonom o privatizaciji odre|eno je da su subjekti nadle`ni za sprovo|enje privatizacije Agencija za privatizaciju, Akcijski fond i Centralni registar za hartije od vrednosti . Postoji tako|e i Privatizacioni registar. Postupak privatizacije se pokre}e inicijativom nadle`nog organa subjekta privatizacije i pripremom prospekta za privatizaciju. Postupak se mo`e pokrenuti i inicijativom ministarstva nadle`nog za poslove privatizacije i zainteresovanih kupaca. U subjektima sa ve-}inskim dr`avnim kapitalom, ministarstvo pokrenutu inicijativu dostavlja Vladi Republike Srbije, radi davanja saglasnosti.

Zakonom predvi|eni modeli privatizacije su prodaja kapitala i prenos kapitala bez naknade. Metodi prodaje kapitala subjekta privatizacije su javni tender i javna aukcija.

Metod javnog tendera odnosi se na privatizaciju prikupljanjem ponuda potencijalnih kupaca. Pored pripreme, javni tender podrazumeva javni poziv za pod-no{enje ponuda, podno{enje i prijem ponuda, otvaranje i ocenjivanje ponuda, za-klju~ivanje ugovora i druge radnje od zna~aja za sprovo|enje javnog tendera. Prodaja kapitala putem javnog tendera vr{i se pod nadzorom tenderske komisije koju obrazuje nadle`no ministarstvo. Zadatak tenderske komisije i Agencije za privatizaciju je da odobri rezultate javnog tendera.

Metod javne aukcije odnosi se na javno nadmetanje potencijalnih kupaca.Or-ganizator javne aukcije je Agencija za privatizaciju. Agencija obrazuje komisiju koja sprovodi prodaju putem aukcije. Pored pripreme, javna aukcija podrazumeva i prijavu za u~e{}e i registraciju u~esnika, sprovo|enje javne aukcije kao i druge radnje od zna~aja za sprovo|enje aukcije.

Ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine, sadr`i odredbe o: ugovornim stranama, predmetu prodaje, ugovornoj ceni, roku pla}anja, kori{}enju zemlji{ta , na~inu, oblicima i roku investiranja kupca u subjekt privatizacije radi obavljanja registrovane delatnosti, na~inu re{avanja pitanja zaposlenih i druge odredbe o kojima se sporazumevaju ugovorne strane. Novina je da ugovor o prodaji kupac za-klju~uje sa Agencijom za privatizaciju, a ne i sa subjektom privatizacije.

Model prenosa kapitala bez naknade obavlja se posle sprovedene prodaje kapitala prenosom akcija zaposlenima ili prenosom akcija gra|anima.

Privatizacija preduze}a i prava na izgra|enom gra|evinskom zemlji{tu u dr`avnoj svojini koja se sti~u kupovinom objekta

Predmet privatizacije prema Zakonu o privatizaciji je, kako dru{tveni i dr-`avni kapital, tako i imovina u preduze}ima i svim drugim pravnim licima, ako drugim propisima nije druk~ije ure|eno. Imovina, kao predmet prodaje, predvi|e-na je za sve slu~ajeve kada je imovina manja od ukupnih obaveza subjekta privatizacije, {to je slu~aj sa velikim brojem preduze}a.

Subjekti privatizacije nisu samo pravna lica koja obavljaju delatnost, odnosno preduze}a, ve} to mogu biti ustanove i sva druga pravna lica.

Jedini uslov da pravno lice bude subjekt privatizacije je da raspola`e dru{tve-nim ili dr`avnim kapitalom, kao i da drugim zakonima nije zabranjena njihova privatizacija.

Zakon samo na~elno defini{e dva metoda privatizacije i to javni tender i javnu aukciju, a podzakonskim aktima bli`e se odre|uju postupak i na~in prodaje kapitala ovim metodama.

Uredba o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom16 reguli{e sadr`inu programa privatizacije, koju je subjekt privatizacije du`an da dostavi Agenciji za privatizaciju.

Program privatizacije sadr`i izme|u ostalog i podatke o proceni vrednosti kapitala. Podaci o procenjenoj vrednosti kapitala sadr`e ukupnu procenjenu vrednost kapitala, procenjenu vrednost kapitala, vrednost privatnog kapitala i procenjenu vrednost kapitala koji se privatizuje u rasponu od najni`e do najvi{e vrednosti. Uz program privatizacije subjekt privatizacije obavezno prila`e dokumentaciju koja ~ini sastavni deo programa privatizacije. Od dokumentacije pobrojane u ~lanu 59. Uredbe, obaveza subjekta privatizacije je da dostavi i overenu fotokopiju iz zem-lji{nih knjiga, odnosno imovinsko-pravnu dokumentaciju za nepokretnosti na kojima subjekt privatizacije ima pravo svojine ili trajno pravo kori{}enja.

U praksi ova procena uklju~uje i gra|evinsko zemlji{te po dva osnova: prava kori{}enja i vlasni{tva. Prenos prava kori{}enja na novog vlasnika se vr{i bez procene njene vrednosti. Na ovaj na~in u procesu aukcije (ili tendera) potencijalni kupci mogu jeftino da do|u do atraktivnih i dobrih lokacija zemlji{ta, pa je, stoga, motiv kupovine preduze}a pogodnost lokacije na kojoj se nalazi preduze}e koje se privatizuje. Kupuju se npr. preduze}a sa starim objektima ili neuspe{na pred-uze}a, koja u formi investicionog programa mogu da se modernizuju ili izgrade, a zatim nakon isteka kupoprodajnog ugovora prodaju po tr`i{nim cenama koje uklju~uje i tr`i{nu vrednost lokacije.

Prema va`e}im propisima gra|evinsko zemlji{te je mogu}e pribaviti:

• –    kupovinom na tr`i{tu zemlji{ta u privatnoj i dr`avnoj svojini (prema ~lanu 79. Zakona o planiranju i izgradnji, kategorija “ostalo gra|evinsko zemlji-{te”, ako je u prometu). Za otu|enje gra|evinskog zemlji{ta iz dr`avne svojine obavezan je javni tender, u skladu sa Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije;

• –    kupovinom prava kori{}enja na gra|evinskom zemlji{tu u dr`avnoj svojini - neizgra|enom ostalom gra|evinskom zemlji{tu u dr`avnoj svojini prema ~lanu 84. Zakona o planiranju i izgradnji (kupovinom prava kori{}enja od ranijeg sopstvenika), uz prenos prava kori{}enja i pla}anja poreza na promet apsolutnih prava;

• –    zakupom zemlji{ta u dr`avnoj svojini (neizgra|enog ostalog gra|evinskog zemlji{ta);

• –    zakupom na odre|eno vreme neizgra|enog javnog gra|evinskog zemlji{ta;

• –    eksproprijacijom.

U postupku privatizacije kupac dru{tvenog, odnosno dr`avnog kapitala ili imovine, sti~e pravo svojine nad tim kapitalom ili imovinom ispunjenjem propisnih zakonskih odredbi. Ako je predmet ugovora o prodaji objekt izgra|en na gra-|evinskom zemlji{tu na kome je titular prava Republika Srbija, kupac pored stica-nja prava vlasni{tva na objektu sti~e i pravo kori{}enja na izgra|enom gra|evin-skom zemlji{tu. Me|utim, u nekim slu~ajevima kupci preduze}a kao novi vlasnici smatraju da su kupovinom preduze}a kupili i zemlji{te u dr`avnoj svojini pa lokaciju tretiraju kao svoje vlasni{tvo.

U sudskoj praksi Vrhovnog suda Srbije u predmetima Gzz 63/05, Gzz 64/05 i Gzz 65/05, postavilo se kao sporno pravno pitanje da li u izvr{nom postupku gradsko gra|evinsko zemlji{te, koje je optere}eno stvarnim teretima ili se otu|uje iz dr`avne svojine samostalno bez saglasnosti nadle`nog organa mo`e biti sredstvo izvr{enja.

U izvr{nim predmetima Op{tinskog suda N.P, radi naplate poverio~evog nov~anog potra`ivanja obezbe|eno zalo`nim pravom na nepokretnosti izvr{nog du`nika, u svakom od tri predmeta izvr{ni poverilac i izvr{ni du`nik zaklju~ili su poravnanje koje je primljeno na zapisnik kod istog suda. Prema poravnanju u svakom od predmeta, preneto je na poverioca pravo sukori{}enja na parceli ozna~e-noj u poravnanju i pravo kori{}enja na celoj parceli, koje su u posedovnom listu upisane kao vlasni{tvo Republike Srbije a na kori{}enje kod izvr{nog du`nika, zajedno sa pravom vlasni{tva na gra|evinskom objektu koji se nalazi na gra|evin-skom zemlji{tu. Iznad teksta sa sadr`inom poravnanja, sud je konstatovao da prihvata predlo`eno poravnanje. Ova konstatacija po sadr`ini i pravnom dejstvu ima karakter sudske odluke kojom se prihvata poravnanje.

Protiv zaklju~enog poravnanja pred sudom i odluke istog suda o prihvatanju poravnanja Republi~ki javni tu`ilac je podigao zahtev za za{titu zakonitosti na osnovu odredbi ~lana 413. i 414. ZPP, nalaze}i da je navedenim odlukama sud dozvolio promet nepokretnosti na osnovu sudskog poravnanja koje je po svojoj sadr`ini i cilju protivno imperativnim zakonskim propisima i predlo`io da se navedena re{enja preina~e tako {to }e se odbiti predlog stranaka za zaklju~enje sudskog poravnanja.

Izja{njavaju}i se o zahtevu za za{titu zakonitosti, izvr{ni sudija u navedenim predmetima smatra da je zahtev neosnovan, iz razloga {to iz re{enja Agencije za privatizaciju Republike Srbije, proizilazi da je izvr{nom du`niku data saglasnost za prodaju dela imovine i to zemlji{ta i objekata.

Odlu~uju}i o zahtevu za za{titu zakonitosti Vrhovni sud je uva`io zahtev za za{titu zakonitosti i u predmetu Gzz 64/05 se izjasnio: “U skladu sa ~lan 14. ZIP-a u postupku izvr{enja i obezbe|enja shodno se primenjuju odredbe Zakona o par-ni~nom postupku. Prema odredbama tog Zakona koji je va`io u vreme zaklju~enja poravnanja, sud po slu`benoj du`nosti ne izri~e da li je poravnanje dopu{teno, jer mu to zakon ne nala`e, ali ako sud smatra da je poravnanje protivno prinudnim propisima, javnom poretku ili pravilima morala, po slu`benoj du`nosti }e odlu~i-ti da se poravnanje ne dopu{ta, ~lan 321. stav 5. a u vezi sa stavom 4. Zakona. Protiv tog re{enja je dozvoljena posebna `alba.

Prema ~lanu 322. stav 1. i 2. ZPP, sporazum stranaka o poravnanju unosi se u zapisnik, a poravnanje je zaklju~eno kada stranke posle pro~itanog zapisnika o poravnanju, potpi{u zapisnik.

Iz izlo`enog proizilazi da je odluka suda o prihvatanju poravnanja, pre nego {to je tekst sporazuma stranaka o poravnanju unet u zapisnik, doneta suprotno zakonu, jer je time osna`en sporazum stranaka o poravnanju pre nego {to je takav sporazum unet u zapisnik, usled ~ega izvr{ni sud po slu`benoj du`nosti nije oce-nio da li je poravnanje poverioca i du`nika, onako kako je uneto u zapisnik, u suprotnosti sa prinudnim propisima, javnom poretku ili pravilima morala (~lan 3. stav 3. ZPP), usled ~ega ovaj sud nalazi da je ovom odlukom sud dozvolio promet nepokretnosti na osnovu zaklju~enog poravnanja a da nije ocenio da li je isto u suprotnosti sa imperativnim zakonskim propisima, iz kojih razloga je odluka suda o prihvatanju poravnanja, ukinuta.“

U odnosu na prenos prava kori{}enja prema zaklju~enom poravnanju Vrhovni sud se u odluci Gzz 65/05 izjasnio: “Sporazum poverioca i du`nika o poravnanju, prihva}en od strane suda u postupku izvr{enja radi namirenja poverio~evog obezbe|enog nov~anog potra`ivanja na nepokretnosti du`nika, ima sadr`inu i pravnu prirodu ugovora o prometu nepokretnosti, pri ~ijem zaklju~enju nije po{to-vana procedura propisana prinudnim normama procesnog i materijalnog prava, {to se osnovano isti~e u zahtevu za za{titu zakonitosti. Poravnanjem se sa du`nika na poverioca vr{i prenos prava sukori{}enja na odre|enom realnom delu kat. parcele ozna~enom kao idealnom i prava kori{}enja cele kat. parcele nastale deobom navedene kat. parcele, iako se radi o gradskom gra|evinskom zemlji{tu u dr`avnoj svojini Republike Srbije, na kojem je du`nik samo korisnik. Gradsko gra|evinsko zemlji{te u dr`avnoj svojini nalazi se pod posebnim re`imom regulisanim Zakonom o planiranju i izgradnji objekata i Zakonom o sredstvima Republike Srbije, pa sve promene na njemu, kao i raspolaganje optere}enjem i otu|enjem tog ze-mlji{ta, moraju biti izvr{eni u odgovaraju}em postupku uz u~e{}e, odluke i sagla-snost ovla{}enih dr`avnih organa i organizacija, u skladu sa ovim i drugim materijalnim propisima. U konkretnom slu~aju, za prenos prava na zemlji{tu i objektima koji se vr{i sporazumom o poravnanju izme|u poverioca i du`nika u spisima nedostaju potrebne isprave o statusu konkretnog gra|evinskog zemlji{ta i potrebne saglasnosti u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o preduze}ima (~lan 398.a), {to je od zna~aja za ocenu dozvoljenosti raspolaganja sadr`anog u poravnanju. Izostao je i postupak javnog nadmetanja ili prikupljanja pismenih ponuda, odnosno zaklju~enja sporazuma neposrednom pogodbom, koji je propisan odredbama ~lana 6. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije (“Slu`beni glasnik RS” br. 53/95 ... br. 32/97) i ~lana 14. Zakona o premetu nepo-kretnosti (“Slu`beni glasnik RS” br. 42/98), kao i odredbama Zakona o izvr{nom postupku koje reguli{u postupak sprovo|enja izvr{enja na nepokretnosti.“

Postupak privatizacije je pokrenuo i pitanje privatizacije gra|evinskog ze-mlji{ta a posebno pitanje da li i kako privatizovati gra|evinsko zemlji{te u dr`av-noj svojini. U stru~noj javnosti preovladava mi{ljenje da je zbog slo`enosti i heterogenosti tipova parcela potrebno vi{e metoda privatizacije gra|evinskog zemlji-{ta. Jedan od metoda privatizacije za neizgra|eno gra|evinsko zemlji{te bilo bi vra}anje imovine (naturalna restitucija). Zatim je potrebno izvr{iti denacionalizaciju dela gradskog zemlji{ta, omogu}iti direktnu prodaju gra|evinskog zemlji{ta doma}im i stranim investitorima radi pove}anja pravne sigurnosti transakcije. Radi podsticanja novih ulaganja, trebalo bi stvoriti uslove za tretman gra|evinskog zemlji{ta kao dela imovine doma}ih dru{tvenih i drugih preduze}a (aktive, pa ti-22

me i kapitala), radi privatizacije zemlji{ta u postupku privatizacije preduze}a koja je u toku. Za dobro funkcionisanje tr`i{ta zemlji{ta i slobodnog prometa, klju~-nu ulogu ima ponuda zemlji{ta (zavisi od raspodele vlasni{tva i podsticaja vlasnika zemlji{ta da u~estvuju u prometu). Uloga dr`ave i lokalne vlasti trebalo bi da bude minimalna i strogo ograni~ena.

Smatra se da bi prednosti privatizacije trebale da budu: ja~anje javnog bud`e-ta, potencijalno uve}avanje privatizacionih prihoda od prodaje preduze}a (ako uklju~e i gra|evinsko zemlji{te), pobolj{anje efikasnosti kori{}enja ovog osnovnog gradskog resursa, uklju~uju}i ekonomsku efikasnost, olak{avanje procesa svojinske transformacije privrednih preduze}a, ubrzavanje preduzetni~kih i investicionih inicijativa.

Vlada Republike Srbije je donela Strategiju podsticanja i razvoja stranih ula-ganja17.

Osnovni ciljevi strategije su usmereni ka privla~enju zna~ajnog nivoa stranih ulaganja u sektore proizvodnje sa ciljem da se pove}aju izvozne sposobnosti, stvore mogu}nosti za otvaranje novih radnih mesta, pove}a {to je vi{e mogu}e broj me|unarodno konkurentnih proizvoda i usluga. Osnovne prepreke neposrednim stranim ulaganjima su izme|u ostalog zakonodavni problemi i vlasni{tvo nad ze-mlji{tem i re{avanje problema vezanih za zemlji{te. Nemogu}nost sticanja prava (vlasni{tva) nad gra|evinskim zemlji{tem po tr`i{nim uslovima je osnovna prepreka za pobolj{anje uslova investiranja u Srbiji. Prema Strategiji strate{ki ciljevi u odnosu na gra|evinsko zemlji{te su:

• –    stvaranje tr`i{ta gra|evinskog zemlji{ta uz minimalno administriranje;

• –    jednostavan, jasan, efikasan postupak za sticanje prava kori{}enja gra|e-vinskog zemlji{ta;

• –    smanjivanje mogu}nosti korupcije na lokalnom nivou;

• –    sni`avanje tro{kova izgradnje nekretnina (kako privrednih, tako i reziden-cijalnih) ;

• –    pove}anje kreditiranja na bazi hipoteka.

Usvajanjem novih i izmenama postoje}ih propisa treba da se stvore neophodni pravni okviri za ure|enje stanja u ovoj oblasti. Prema Strategiji treba doneti od-govaraju}e propise kako bi se otklonile postoje}e prepreke i to:

• –    Novim Ustavom Republike Srbije treba predvideti jednakost svih oblika svojine (privatne, zadru`ne i dr`avne) nad gra|evinskim zemlji{tem, kao i pravo prometa svim vlasnicima na ovoj kategoriji zemlji{ta;

• –    Zakonom o povra}aju imovine treba da se obezbedi povra}aj celokupne imovine oduzete nakon Drugog svetskog rata;

• –    Zakon o planiranju i izgradnji (novi ili izmena postoje}eg) treba da pojednostavi i ubrza ceo postupak raspolaganja gra|evinskog zemlji{ta;

• –    Zakonom o imovini lokalne samouprave bi se omogu}ilo op{tinama da postanu vlasnici i raspola`u nepokretnom imovinom na svojoj teritoriji;

• –    Zakon o dr`avnom premeru i katastru nepokretnosti treba da predvidi ga-{enje dosada{nje prakse dvostrukog knji`enja zemlji{ta (u zemlji{nim knjigama i katastarskim evidencijama).

Pored navedenih mera potrebno je uvesti tr`i{ne kriterijume u sferu gradskog gra|evinskog zemlji{ta jer je to neminovno na putu razvoja i izgradnje moderne srpske privrede. Stoga je potrebno izvr{iti privatizaciju gradskog gra|evinskog zemlji{ta, kao proces u kome bi fizi~ka i pravna lica mogla da otkupe zemlji{te od dr`ave, koja bi potom zara|eni novac prosledila biv{im vlasnicima, odnosno njihovim naslednicima i time izvr{ila namirenje za veliki deo ranije nacionalizovane i konfiskovane imovine.

Svojinsko-pravni status gradskog gra|evinskog zemlji{ta prema novom Ustavu Republike Srbije

Novi Ustav Republike Srbije18, u pogledu pravnog statusa na gradskom gra-|evinskom zemlji{tu, predvi|a da je kori{}enje i raspolaganje gradskim gra|evin-skim zemlji{tem u privatnoj svojini slobodno. Ovakvo Ustavno re{enje ne isklju-~uje mogu}nost postojanja takvog gra|evinskog zemlji{ta i u drugim oblicima svojine – u javnoj i zadru`noj svojini. Pored toga, daje mogu}nost prisvajanja gradskog gra|evinskog zemlji{ta za razliku od ranijeg Ustava, po kojem je gradsko gra|evinsko zemlji{te moglo biti samo u dr`avnoj ili dru{tvenoj svojini.

Novim Ustavom jem~i se privatna, zadru`na i javna svojina, kao oblici svojine koji imaju jednaku pravnu za{titu. Javna svojina je dr`avna svojina, svojina autonomnih pokrajina i svojina jedinice lokalne samouprave. U dr`avnoj imovini su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom odre|eno da su od op{teg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije, a mogu biti i druge stvari i prava, u skladu sa zakonom.

Iz navedenih odredbi proizilazi da novi Ustav daje pravni osnov za postojanje svih oblika svojine na gradskom gra|evinskom zemlji{tu, pa i dr`avnog oblika, u skladu sa zakonom.

Novi Ustav sadr`i pravni osnov za vra}anje gra|evinskog zemlji{ta ranijim sopstvenicima, bez obzira na na~in odre|ivanja gra|evinskog zemlji{ta za gradsko gra|evinsko zemlji{te.

Tako|e, Novi Ustav daje polaznu osnovu za reformu sistema gra|evinskog zemlji{ta u sklopu novih tr`i{nih uslova, restitucijom gradskog gra|evinskog zem-lji{ta, odnosno njegovom privatizacijom.