Пробелы федерального законодательства в сфере ответственного обращения с животными

Принятие Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» стало важным и необходимым шагом. В иностранных государствах первые подобные законодательные памятники возникли еще в XIX веке, но до ХХI века подобных законодательных актов не было.

Данный Федеральный закон стал первой ступенью к всестороннему правовому регулированию содержания, исполь- зования и охраны животных, который базируется на таких началах, как гуманность и нравственность на всей территории страны.

В Российской Федерации федеральными законами были установлены отношения по охране и использованию диких животных – объектов животного мира (законодательство о животном мире, о рыболовстве, об охоте). Но все же правовая регламентация общественных отношений в отношении остальных животных, не являющихся дикими и находящихся в состоянии естественной свободы, имела фрагментарный характер.

Пробел федерального правового регулирования выражается и в том, что состояние общенаучного исследования, уровень проработанности юристами проблемы правового механизма домашних животных, не относящихся к объектам животного мира, нельзя оценивать удовлетворительно. Среди комплекса проблемных вопросов правового упорядочивания общественных отношений, где животные представляются как объекты такого регулирования, наиболее подробно, как указывалось выше, изучен правовой режим диких животных, которые находятся в состоянии естественной свободы, т.е. объектов животного мира. В результате чего имеется продуманный, с успехом применяемый базис законодательства о животном мире, охоте и рыбо- 251 ловстве [3, c. 153 – 154].

Пробелы федерального законодательства в сфере ответственного обращения с животными свидетельствуют о слабом законодательном регулировании изучаемой сферы. Кроме того, в юридической литературе недостаточно проработан вопрос о рассмотрении животных как имущества и объектов гражданского права и их защиты от жестокости человека.

Несмотря на важность принятия данного закона, необходимо подчеркнуть отдельные его положения, требующие доработки.

Во-первых, имеется диссонанс между достаточно объемной формулировкой федерального закона – защита животных (без их видового разграничения), а также охрана нравственных начал, следование принципам гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан, – и значительно узким предметом урегулирования. По факту настоящий федеральный закон может применяться только к обращению с домашними, а также безнадзорными животными (которых принято именовать как «животные без владельца»), служебными животными, а также домашними и дикими животными, которые эксплуатируются в культурно-зрелищных целях1. Закон не устанавливает правовой режим сельскохозяйственных и лабораторных животных, – в Российской Федерации нет законодательных актов, которые бы регулировали данные отношения.

По направлению деятельности, предмету и объектам правового хозяйствования федеральный закон не может быть тем систематизированным нормативным правовым актом, который бы стал фундаментом правовой регламентации давно сложившихся общественных отношений по содержанию, использованию и охране животных всех видов, кроме находящихся в состоянии естественной свободы и подпадающих под действие фаунистиче- 251 ского законодательства.

Важно подчеркнуть еще один момент оценочности понятия, используемого в наименовании настоящего закона, – «ответственное обращение», которое является, на наш взгляд, неуместным. Данное понятие в самом законодательном акте отсутствует: среди основных определений в статье 3 есть формулировка «обращение с животными», но не «ответственное обращение с животными» [1, с. 40 – 47].

Правовое регулирование обращения с животными выведено с большим преимуществом на подзаконный уровень – подавляющее число правил, гарантирующих его действие, должны вырабатываться исполнительной властью в лице Правительства РФ, кроме того, все акты субъектов РФ в сфере их полномочий должны базироваться на постановлениях Правительства РФ и актах федеральных органов исполнительной власти. Отсутствует и законодательное закрепление соответ- ствующего контроля между компетенциями государственных органов, напрямую связанных с вопросами организационного обеспечения. Реализация закона при управленческих просчетах конструкции по введению в действие законодательных положений находится в полномочиях Правительства РФ, органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также органов местного самоуправления.

Пробел, существовавший до принятия федерального закона, выражался в отсутствии в действующем Кодексе об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) определенных составов правонарушений, по этой причине субъекты РФ вводили соответствующие нормативные предписания в свои законодательные акты и КоАП РФ. Юристы довольно точно отмечали, что существу- 252 ет необходимость установления административной преюдиции в направлении содержания, использования и охраны животных на общегосударственном уровне, с целью обеспечения правоприменительного подхода к составам административных правонарушений и административным санкциям и вместе с тем к актам применения права по этим вопросам [2, с. 72-78]. Вероятно, что с установлением порядка содержания домашних животных в нормативном правовом акте на общефедеральном уровне пенализация за отклонение от них таким же образом должна быть в КоАП РФ, а не в региональных актах.

В законе отсутствуют такие значимые организационно-правовые приемы введения в действие его положений, как обязательная регистрация домашних животных. То есть не сконструирована обстановка для обеспечения высокоэффективной регистрации животных, обнаружения пропавших животных, кроме того, вероятности наложения на хозяина животного санкций за несоблюдение предписанных правил и запретов.

Ответственность за жестокое обращение с животными. В федеральном законе дано объемное определение жестокого обращения, установлены запреты конкретных действий, которые признаются жестоким обращением, в том числе запрет пропаганды такого обращения. Необходимо безотлагательно включить в КоАП РФ новые составы с единовременным упразднением повторяющих их норм в региональных законодательных актах, а возможно, и корректирования ст. 245 УК РФ «Жестокое обращение с животными».

В материальном плане на этапе проектирования федерального закона все издержки, связанные с благоустройством приютов для животных по новоявленным и довольно категоричным правилам: отловом, вакцинацией, стерилизацией, ле- 252 чением животных в приютах, оптимизацией строительства вольеров для выгула собак и иным управленческим издержкам по внедрению федерального закона планировалось передать бюджетам регионов и муниципалитетов. Эксперты довольно точно прогнозировали, что региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не смогут единолично решить такие финансовые и организационные вопросы. Дальнейшим решением представлялось внедрение целевого финансирования бюджетов регионов в качестве дотаций из бюджета государства. На сегодняшний день именно такой метод финансовой обеспеченности функционирования Федерального закона необходимо считать более актуальным и соответствующим реалиям [3, с. 169 – 171].

В 20 регионах отсутствуют площадки для выгула собак1. Всего в России 1626 вольеров для выгула собак планируется построить еще 4921. Кроме того, по данным агентства «Интерфакс» со ссылкой на результаты проведенных исследований американской компанией Mars Peteare (крупнейший производитель кормов для животных), численность собак в России доходит до 18,9 млн. Российская Федерация находится на третьем месте в мире по числу кошек и пятом – по числу собак2.

В России 412 приютов и 219 пунктов передержки животных, планируется создать еще 67 приютов. Большинство субъектов России (преимущественно ЦФО, ПФО, ЮФО) включая г. Москву, которые планируют финансировать и осуществить эти задачи, указали суммы, не превышающие 100 тыс. руб. Исключением стала Республика Дагестан, власти которой составили план постройки 9 приютов для животных на сумму 16,5 млн руб3.

Принятие федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – это необходимый старт для правового обеспечения нравственного и гуманного обращения с животными для России. Принимая во внимание поправки в Конституцию РФ, Правительство РФ должно воплощать меры, ориентированные на развитие в обществе ответственного отношения к животным4.