Пробелы правового регулирования служебно-трудовых отношений в следственном комитете Российской Федерации

Регулирование разноплановых отношений, складывающихся в правоохранительных органах современной России, характеризуется активным воздействием на них норм трудового законодательства, в отличие от преобладающего воздействия на служебные отношения норм административного законодательства до распада СССР.

Вопросы соотношения отношений, возникающих из прохождения службы, с трудовыми отношениями привлекают внимание исследователей. Так, С.А. Шаповалов рассматривает соотношение военной службы с государственной гражданской службой и службой в правоохранительных органах [1]; особенности правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации исследовал А.А. Гришковец [2]. Много исследований проведено в сфере служебно-трудовых отношений в отдельных правоохранительных органах (МЧС, МВД, ФСИН и др.) [3; 4; 5].

Приоритетное преобладание норм трудового законодательства характерно для деятельности Следственного комитета РФ (далее – СК РФ), на сотрудников которого (кроме военнослужащих), согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (в ред. от 25 февраля 2022 г.)1, распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными указанным законом (далее – Закон об СК РФ). Это означает, что если в специальном (служебном) законодательстве не оговорены те или иные вопросы, связанные с особенностями службы в организациях СК РФ, то в этих случаях следует руководствоваться нормами трудового законодательства Российской Федерации [6, с. 89–92].

Анализ правовой основы деятельности СК РФ в части регламентации возникновения отношений гражданина с данным ведомством, их изменения и прекращения позволяет говорить о том, что эти отношения строятся на договорной основе как равноправные и регламентируемые исключительно ТК РФ (ст. 16–19, 72–76, 77–84.1).

Без какой-либо корректировки применительно к СК РФ нормы ТК РФ применяются для регулирования отношений, касающихся организации и деятельности профессиональных союзов в СК РФ (ст. 370–378), социального партнерства (ст. 23–55), охраны труда (ст. 209–231), материальной ответственности сотрудников (ст. 232–250), рассмотрения трудовых споров (ст. 381–408).

Таким образом, отношения, регулируемые указанными статьями ТК РФ, подпадают под полное регулируемое воздействие норм трудового права.

С незначительными особенностями нормы ТК РФ применяются к регламентации рабочего (служебного) времени и времени отдыха сотрудников СК РФ (ст. 91–108), дисциплины труда (ст. 189–195) и защиты служебно-трудовых прав сотрудников (ст. 352–380). Эти отношения носят характер служебно-трудовых, основой которых являются императивные нормы административно-правого характера, предусмотренные Правилами внутреннего трудового распорядка СК РФ2 и рядом других локальных актов3.

Особенности регулирования правового статуса сотрудника Следственного комитета Российской Федерации

Значительная специфика наблюдается в регламентации правового статуса сотрудника СК РФ, обусловленная содержанием его служебной деятельности, что определяется особенностями осуществляемой им правоохранительной функции в сфере уголовного судопроизводства, главной составляющей которой является оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ.

Следует согласиться с мнением И.А. Дякиной о том, что федеральных государственных служащих характеризирует базовый общеправовой статус, административно-правовой статус, обусловленный требованием конкретной должности в рамках структуры и штатного расписания государственного органа и его аппарата, соотношение компонентов которых «зависит от правового режима федеральной государственной службы, устанавливаемого в гражданских ведомствах, органах специальной компетенции и на военной службе» [7]. В соответствии с действующим законодательством СК РФ является органом специальной компетенции.

В соответствии с Законом об СК РФ сотрудник СК РФ является федеральным государственным служащим (п. 2 ст. 5), на которого распространяются особые требования при приеме на службу (ст. 16); ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы (ст. 17); испытание при приеме на службу (ст. 18); прием Присяги сотрудника СК РФ (ст. 19); специальные звания сотрудников (ст. 20); аттестация сотрудников в целях определения их квалификации (ст. 21) и др.

Сотрудник СК РФ выполняет специфические обязанности, касающиеся обеспечения поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации действующего законодательства, соблюдения требований присяги и служебного поведения, недопущения совершения проступков, порочащих честь сотрудника СК РФ, и др.

К этому можно добавить требования ведомственных приказов об уведомлении руководства обо всех случаях обращения к сотрудникам с коррупционными предложениями4, об осуществлении контроля за расходами сотрудников, их супругов и несовершеннолетних детей5.

Что касается содержания профессиональной деятельности сотрудника СК РФ, занимающего должность следователя, то его полномочия устанавливаются ст. 38 УПК РФ и ст. 7 Закона об СК РФ, которые определяют порядок возбуждения и расследования преступлений, подследственных СК РФ, и, соответственно, наделяют его специфическими полномочиями для их раскрытия [4, с. 91–92].

Приведенная составляющая в регулировании правового статуса сотрудника СК РФ и содержания его профессиональной деятельности является превалирующей в сравнении с регулированием всех других его отношений сведомством,чтопозволяетговоритьнетолько о трудовых или служебно-трудовых отношени-ях,возникающихусотрудникасорганизациями СК РФ, но и о чисто служебных.

Данный вывод позволяет выделить отдельные неточности в формулировках, используемых в нормативных правовых актах СК РФ, при регулировании различных по своей правовой природе складывающихся в нем отношений.

Соотношение «службы» и «работы» в Следственном комитете Российской Федерации

Пункт 1.4 Правил внутреннего трудового распорядка СК РФ относит его сотрудников к работникам. Как представляется, таковыми могут считаться только те лица, которые осуществляют трудовую деятельность на должностях, не являющихся должностями федеральной государственной службы, и такого его вида, как федеральная государственная гражданская служба, то есть работниками могут считаться только те лица, которые занимают должности по профессиям работающих в соответствии с ТК РФ и на которых распространяется его исключительное регулирующее воздействие.

Что касается сотрудников СК РФ, то они служат, а не работают. Такое понимание их предназначения закреплено в Законе об СК РФ, где указывается, что сотрудник служит государству, участвуя в решении задачи расследования преступлений, посягающих на общественные отношения, охраняемые уголовным законодательством, и причиняющих вред охраняемым законом интересам личности, общества и государства (ст. 15).

Сотрудник принимает присягу, в которой клянется посвятить себя «служению России и Закону» (ст. 19). Он обязан соблюдать Кодекс этики и служебного поведения, утвержденный Председателем СК РФ6.

За свою службу сотрудник получает не заработную плату, а денежное содержание. Заработная плата – это плата за сделанную работу. Чем больший объем работы сделал работник, тем больше он получил, так как это компенсация за прилагаемые им физические и умственные усилия. Сотрудник СК РФ содержится государством. Отсюда и наименование его материального обеспечения и стимулирования исполнения служебных обязанностей по занимаемой должности – денежное содержание, которое включает оклад по должности и специальному званию, процентную надбавку за выслугу лет, за особые условия службы, за сложность, напряженность, высокие достижения в службе и др. (ст. 35).

Сотрудник для осуществления своих обязанностей наделяется властными полномочиями, позволяющими ему эффективно расследовать преступления. На него налагается ряд ограничений, носящих характер антикоррупционного стандарта поведения (ст. 17). Сотрудники имеют право на постоянное ношение, хранение и применение предназначенного для личной защиты оружия и специальных средств (п. 4 ст. 37).

Особенности государственной службы сотрудников СК РФ порождают и особые требования к их дисциплине. Законом об СК РФ установлен более широкий, но исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которые не применяются к обычным работникам (понижение в специальном звании, лишение медалей СК РФ и нагрудных знаков, предупреждение о неполном служебном соответствии) (ст. 28). То же самое можно сказать и о системе поощрений, включающих такие неизвестные для обычных тружеников виды поощрений, как награждение именным оружием, досрочное присвоение очередного специального звания или специального звания на ступень выше (ст. 27).

В связи со сказанным вызывает возражение название упоминавшегося ведомственного акта – Правила внутреннего трудового распорядка Следственного комитета РФ – и использованные в нем термины «трудовой распорядок»», «трудовой договор», «работник», «работодатель» (разд. 2, 3, 4 и др.).

В рассматриваемом нормативном правовом акте неоправданно соединены требования, касающиеся сотрудников, обязанных соблюдать служебный распорядок, и требования к работникам по профессиям рабочих, которые должны соблюдать именно трудовой распорядок.

Так, только сотрудников касаются положения об аттестации (п. 2.7), продвижении по службе (подп. «з» п. 6), участии в реализации федеральных законов (подп. «а» п. 3.2.), соблюдении присяги (подп. «б» п. 3.2), неразглашении служебных сведений (подп. «ж» п. 3.2.), ношении форменной одежды (подп. «к» п. 3.2), награждении именным оружием (подп. «ж» п. 6.1.), досрочном присвоении специального звания (подп. «з» п. 6.1.), предупреждении о неполном служебном соответствии (подп. «в» п. 7.2.) и др.

В этой связи было бы целесообразно разработать и принять нормативный правовой акт, отдельно регламентирующий служебный распорядок, распространяющий свое действие исключительно на сотрудников СК РФ, либо изменить название Правил внутреннего трудового распорядка Следственного комитета РФ на «Правила внутреннего распорядка Следственного комитета РФ» с разбивкой его на разделы, регламентирующие служебно-трудовые отношения сотрудников и трудовые отношения лиц, работающих по профессиям рабочих.

Соотношение трудового договора и служебного контракта в регулировании служебно-трудовых отношений в Следственном комитете Российской Федерации

Трудовой договор регулирует отношения между работодателем и работником. Предметом трудового договора выступает трудовая деятельность, содержание которой составляет оказание услуг работником работодателю. Положения трудового договора определяет ТК РФ, не учитывающий специфику отношений в СК РФ, которые возникают между нанимателем и гражданином по поводу государственной службы.

Сотрудником СК РФ может быть только гражданин Российской Федерации, отвечающий повышенным требованиям к моральным, физическим и профессиональным качествам. Эта специфика учитывается Законом об СК РФ, в котором имеется гл. 3 «Служба в Следственном комитете. Правовое положение сотрудников Следственного комитета». Отсюда правильнее было бы говорить не о трудовом договоре, заключаемом работником с работодателем, а о служебном контракте, регламентирующем прохождение службы, сторонами которого выступают гражданин и наниматель.

В служебном контракте руководитель организации СК РФ должен брать на себя обязанность обеспечить гражданину, поступающему на службу, прохождение ее в соответствии с Законом об СК РФ, своевременно и в полном объеме выплачивать ему денежное содержание и предоставлять социальные гарантии. Все это подлежит детализации с учетом занимаемой гражданином должности. Последний в свою очередь обязуется выполнять служебные обязанности в соответствии с должностными инструкциями и соблюдать ограничения и запреты, связанные со службой, а также внутренний служебный порядок, установленный в органе (учреждении), подразделении СК РФ. Служебный контракт следует заключать и при замещении должности в СК РФ по мере продвижения сотрудника по службе.

Контракт может заключаться на неопределенный срок (например, до достижения предельного срока пребывания на службе) или на определенный срок (например, на четыре года – для гражданина, впервые поступающего на службу; на пять лет – для последующей службы после завершения первого контракта; для замещения должности временно отсутствующего сотрудника; на период обучения гражданина в учебном заведении СК РФ с обязательством последующей службы в организации СК РФ, направившей его на обучение, и др.).

Целесообразность заключения служебного контракта объясняется также и тем, что с лицами, оформляемыми для прохождения государственной гражданской службы в СК РФ, заключается именно контракт. В отношении заключения такого контракта Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2021 г.)7 закрепляет, что его стороной является наниматель (п. 2 ст. 1), а не работодатель, как в СК РФ. В указанном законе не говорится, что гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, является работником или становится работником, он именуется именно гражданином, гражданским служащим (ст. 23).

Правовой статус гражданского служащего (ст. 14–20.1) во многом совпадает с правовым статусом сотрудника СК РФ. В этой связи совершенно непонятно, почему гражданин, поступающий на государственную службу в организациях СК РФ, именуется работником, а гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, в аналогичной ситуации таковым не является.

Понятие «работник» применительно к сотруднику СК РФ ведомственные приказы используют и в других случаях, например, при регламентации ограничений и запретов, налагаемых на должностных лиц, выполняющих задачи, стоящие перед СК РФ8, контроле за их расходами, оказании им материальной помощи9.

Наблюдается и отход от этой терминологии. Так, сотрудники, а не работники должны расследовать преступления10, государственное личное страхование касается сотрудников, а не работников11, именно сотрудники должны внимательно и вежливо относиться к гражданам12, они же должны уведомлять руководство об обращениях к ним с коррупционными предложениями. О сотрудниках идет речь при направлении их на медицинское освидетельствование.

В отдельных приказах СК РФ говорится отдельно о сотрудниках и работниках. Это касается порядка назначения на должности и увольнения сотрудников и работников13, предоставления отпусков сотрудникам и работникам14.

Имеются приказы, в названии которых вообще не указываются категории лиц, на которых они распространяются, например, регламентирующие прием, назначение, перевод на должность, освобождение от должности и увольнение из организаций СК РФ, проведение служебных проверок15.

Как представляется, такой разнобой следует устранить. Ведомственные нормативные правовые акты должны четко обозначать, на кого они рассчитаны.

Заключение

Подводя итог, отметим, что использование адекватной терминологии в процессе правового регулирования служебно-трудовой деятельности органов и учреждений СК РФ требует совершенствования в направлении большего учета ее специфики. Нормотворческие подразделения СК РФ должны учитывать эту специфику при подготовке проектов соответствующих ведомственных актов, что усилит их адресность, непротиворечивость, точное восприятие и использование в практической деятельности.