Проблема деградации угледобывающих регионов Евросоюза в условиях экологизации европейской энергетики

Одним из наиболее важных трансформационных процессов, характерных для современной Европы, является экологизация хозяйства. Выбор в пользу экологически чистых способов ведения хозяйственной деятельности нашел свое выражение в ряде директив и программных документов ЕС, содержащих целевые параметры, обязательные к достижению странами Евросоюза в горизонте 2020, 2030 и 2050 годов. Важнейшими из этих целей являются снижение уровня выбросов парниковых газов и увеличение доли возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Ожидаемое снижение выбросов в эквиваленте СО2 должно составить в среднем 20% к 2020 году и 40% к 2030 году, а доля ВИЭ в потреблении должна в эти же сроки превысить 27% и 32% соответственно.

Среди всех отраслей наибольший эффект ожидается получить от реализации мер по экологизации электроэнергетики, имеющей наибольшую долю в выбросах парниковых газов. Этот процесс идет с различной скоростью и интенсивностью в разных странах Европы, однако его общими чертами является наращивание мощностей возобновляемой энергетики с целью замещения мощностей тепловых электростанций, работающих на углеводородном сырье. Вывод из эксплуатации угольных электростанций ведет к закрытию добывающих уголь предприятий, что может негативно сказаться на регионах, в которых они находятся.

Предметом исследования является кризисная ситуация в угледобывающих регионах ЕС, складывающаяся в результате проведения экологической политики Евросоюза. В целом проблема деградации старопромышленных и особенно угольных регионов является достаточно хорошо изученной, также как инструментарий и механизмы государственной политики по их реабилитации. Среди прочих можно упомянуть работы А. А. Рожкова [9], И. В. Стародубровской [10], С.А. Баканова [1], С.Н. Цветковой[11]. Исследования кризисных ситуаций и путей их преодоления в различных странах Евросоюза проводились А.А. Поповым [7], Н.К. Меден [5], И.В. Найденовой. Вместе с тем вопрос негативного влияния политики экологизации энергетики на развитие европейских угледобывающих регионов пока остается недостаточно изученным. Имеется ряд исследований, посвященных региональной политике ЕС[8], но указанная проблематика там не раскрывается. Это связано с определенной новизной проблемы, с которой только начинают сталкиваться европейские регионы.

Цель исследования состоит в том, чтобы раскрыть причинно-следственные связи и факторы, результатом которых является негативное воздействие процесса экологизации экономики Евросоюза на развитие угледобывающих регионов, а также выявить возможные пути решения проблемы со стороны Евросоюза и национальных правительств.

Экологическая трансформация энергетики и судьба угольных ТЭС

Трансформация электроэнергетики является основным направлением экологической политики стран ЕС и Евросоюза в целом. Одновременно с увеличением доли зеленой генерации в ряде европейских стран наблюдается тенденция вытеснения тепловых электростанций, в первую очередь угольных. Причиной этого процесса является необходимость снижения уровня выбросов СО2 при производстве электроэнергии. Угольные электростанции являются одними из наиболее экологически грязных предприятий ЕС. Согласно данным Европейской системы торговли квотами за 2017 год (Таблица 1), угольные ТЭС занимают первые десять строк антирейтинга предприятий с наибольшим объемом выбросов СО2 в атмосферу (семь из них находятся в Германии, две в Польше и одна в Болгарии). Очевидно, что только за счет прироста мощностей зеленой генерации, и соответственно, увеличения доли ВИЭ в энергомиксе, снизить уровень выбросов СО2 без вывода тепловых электростанций на углеводородном сырье не получится. Поэтому закрытие угольных ТЭС является вполне закономерным шагом на пути к достижению экологических целей ЕС.

Таблица 1. Десять европейских предприятий с наихудшими показателями по выбросу парниковых газов атмосферу в 2017 году

Предприятие	Выбросы СО2, млн тонн
PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Bełchatów	37646220
Kraftwerk Neurath	29900372
Kraftwerk Niederaußem	27174168
Kraftwerk Jänschwalde	23626776
Kraftwerk Weisweiler	18945349
Kraftwerk Schwarze Pumpe	11386634
Kraftwerk Lippendorf	11376121
ELEKTROWNIA KOZIENICE	11192829
Kraftwerk Boxberg Werk IV	10583101
TPP MARITSA EAST 2 EAD	10549027

Источник: По данным реестра Европейской схемы торговли квотами на выбросы парниковых газов. https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry_en#tab-0-1

Нужно отметить, что процесс вытеснения угольных ТЭС протекает неодинаково в разных странах Евросоюза. В тех странах, где каменный уголь является импортным сырьем, перевод угольных ТЭС на сжигание биомассы или природного газа, либо просто закрытие электростанций происходят относительно легко. Для энергетических компаний ведущим фактором при принятии таких решений в русле экологической политики являются экономические соображения на уровне отдельных предприятий. Переход с каменного угля на природный газ либо биомассу или же замещение тепловых мощностей ветровой генерацией можно, c допущениями, рассматривать в контексте межтопливной конкуренции (Нужно отметить, что межтопливная конкуренция привела к парадоксальному росту доли угля в европейском энергомиксе в период 2008-2012 годов, когда приток дешевого каменного угля из США сделал угольную генерацию крайне выгодной. Однако под давлением экологической политики ЕС этот тренд был остановлен.) в условиях требований экологической политики, в то время как вывод мощностей ТЭС из эксплуатации может сопровождаться получением соответствующей компенсации от государства. Однако закрытие электростанции не влечет за собой каких-либо существенных последствий для других отраслей хозяйства.

Подобные процессы протекают достаточно успешно во многих странах ЕС. Например, в Бельгии последняя угольная электростанция прекратила работу в 2016 году. В Австрии по состоянию на 2019 год остались две небольших угольных ТЭС, причем одна планируется к выводу к 2020 году, а вторая до 2025 года. В Португалии две оставшиеся угольные электростанции прекратят свою работу к 2030 году. Согласно планам правительства Финляндии, только одна угольная ТЭС останется в эксплуатации к 2030 году. В Швеции прекращение работы немногих сохранившихся угольных ТЭС ожидается к 2022 году. Во Франции на протяжении последних десяти лет было закрыто более половины имевшихся угольных электростанций, а окончательно угольные ТЭС ожидается вывести из эксплуатации до 2023 года.

Можно отметить, что в целом процесс вытеснения угольных ТЭС протекал в этих странах достаточно спокойно. Зачастую эти угольные электростанции остались в качестве «наследства» от эпохи расцвета европейской каменноугольной промышленности, и после прекращения местной добычи они работали на импортном каменном угле. По сути, основной проблемой при этом являлось обеспечение адекватного замещения закрываемых мощностей и надежности энергоснабжения. Однако не везде в Европе ситуация развивается подобным образом. В странах ЕС, где имеется угольная промышленность и ведется разработка месторождений, сокращение доли угля в производстве электроэнергии является задачей, сопряженной с рядом сложностей.

Угледобывающие регионы ЕС как жертва экологизации энергетики

На протяжении ХХ века европейская угольная промышленность прошла через несколько серьезных кризисов, каждый из которых заканчивался реструктуризацией, сокращением объемов угледобычи, закрытием неэффективных шахт, а также уменьшением численности населения, занятого прямо или косвенно в угольной отрасли. В ряде европейских стран, ранее считавшихся крупнейшими центрами угольной промышленности, добыча угля прекращена, а бывшие угольные регионы прошли реабилитацию, длившуюся иногда несколько десятилетий. В качестве примера можно назвать регион Лимбург в Нидерландах.

Тем не менее, в 41 регионе (по европейской классификации НАТС-2) двенадцати стран Евросоюза (включая десять регионов в Великобритании) на сегодняшний день по-прежнему ведется добыча угля, используемого, преимущественно, в энергетике. Закрытие угольных ТЭС – основного потребителя угля в этих странах фактически означает конец для местной угледобывающей промышленности.

Таблица 2. Количество занятых в угледобывающей промышленности в странах ЕС в 2015 году, чел.

Страна	Каменный уголь	Бурый уголь	Всего
Болгария	—	11 765	11 765
Великобритания	1 975	—	1 975
Венгрия	—	1 655	1 655
Германия	9 640	15 428	25 068
Греция	—	4 919	4 919
Испания	3 324	—	3 324
Польша	89 924	9 574	99 498
Румыния	4 442	10 600	15 042
Словакия	—	2 190	2 190
Словения	—	1 274	1 274
Чехия	10 131	7 869	18 000

Источник: По данным Европейской ассоциации угля и лигнита Euracoal https://euracoal.eu/info/euracoal-eu-statistics/

Для европейских регионов угледобычи и без того, как правило, относящихся к числу депрессивных, это приведет к усугублению экономико-социального кризиса (Таблица 2). В этой связи правительства этих стран оказались в сложной ситуации. С одной стороны, они вынуждены обеспечивать достижение европейских целевых экологических показателей, а с другой – не допустить деградации старопромышленных регионов и ухудшения экономического положения в стране в целом. Поэтому неудивительно, что ряд стран ЕС крайне сдержанно рассматривает вопрос сокращения числа угольных ТЭС или старается максимально отсрочить этот процесс, чтобы тем самым обеспечить сохранение «статуса кво» в национальной угольной промышленности.

Отказываясь от проведения более агрессивной экологической политики, правительства оказывают поддержку угольной отрасли, что по своей сути схоже с практикой государственного субсидирования. Как и в случае оказания господдержки здесь находит применение простой принцип: дешевле поддерживать неэффективную угольную промышленность на плаву, нежели бороться с негативными социально-экономическими последствиями деградации монопромышленных угольных регионов.

При этом, говоря о неэффективности угольной промышленности, нужно иметь в виду, что далеко не вся угольная отрасль Европы экономически невыгодна. Прежде всего, следует различать ситуацию в каменноугольной и буроугольной индустрии. Добыча каменного угля в целом в Европе действительно претерпела за последние пятьдесят лет радикальное сокращение. До последнего времени добыча каменного угля сохранялась лишь в Польше, Чехии, Великобритании, Германии и Испании. Причем в большинстве этих стран импорт каменного угля для нужд ТЭС и сталелитейной промышленности превышал объемы добычи местного сырья. Европейский каменный уголь постепенно вытесняется более дешевым импортным.

Таким образом, экономическое давление на предприятия каменноугольной добывающей промышленности оказывается более влиятельным фактором, нежели экологическая политика. Фактически можно говорить о том, что ситуация в каменноугольной отрасли является продолжением долгосрочного общеевропейского процесса сокращения добычи каменного угля. Вместе с тем экологическая политика Евросоюза ускорила этот процесс.

В качестве примера можно привести Испанию, где добыча каменного угля прямо и косвенно субсидировалась государством на протяжении последних десятилетий. Например, одной из форм господдержки являются платежи в пользу угольных ТЭС за поддержание мощностей, а также обязательства по закупке минимальной доли угля из испанских шахт. Подобная практика неоднократно попадала в поле зрения Еврокомиссии и становилась предметом судебных разбирательств. В 2016 году Испания получила от Еврокомиссии одобрение программы государственных субсидий оставшимся 26 угольным шахтам в регионах Кастилия и Леон, Астурия, Арагон на сумму 2,13 млрд евро [*] . (Carbon) Условием этой программы было закрытие шахт к концу 2018 года, в противном случае предприятия должны вернуть полученные субсидии.

В результате, по состоянию на начало 2019 года, в Испании осталась всего одна небольшая шахта «Эскондида» в регионе Кастилия и Леон, владелец которой вступил в открытую конфронтацию с правительством страны. На протяжении последующих десяти лет правительство Испании инвестирует в реабилитацию угольных регионов свыше 250 млн евро. Увольняемые работники шахт получили возможность досрочного выхода на пенсию, а также прочие социальные льготы и программы переквалификации.

Фактически Еврокомиссия, посредством механизма согласования государственных субсидий членов ЕС, имеет возможность реализовывать цели экологической политики, не согласовывая меры поддержки национальной угольной промышленности. В 2010 году ЕС воспользовался таким правом, когда истек срок действия Регламента Совета (ЕС) 1407/2002/EC «О государственной поддержке угольной отрасли». [13] Новое Решение Совета (ЕС) 2010/787/EU «О государственной поддержке процесса закрытия неконкурентоспособных угольных шахт» [**] порывало с традицией поддержки нерентабельных производств в стратегических интересах. В соответствии с новым решением Евросоюза, государственная поддержка нерентабельным каменноугольным предприятиям могла оказываться лишь при условии закрытия этих убыточных активов до конца 2018 года. Таким образом, экологическая политика ЕС ускорила экономический процесс вытеснения неконкурентоспособной европейской каменноугольной промышленности.

В результате этого управляемого процесса в декабре 2018 года закрылись последняя каменноугольная шахта в Рурской области в Германии, а также единственная угольная шахта на о. Сардиния в Италии. Ранее в рамках этой программы были закрыты единственная шахта в Словении, три каменноугольные шахты в Румынии, где после 2018 года остались две шахты, и шахта Пасков в Моравско-Силезском крае в Чехии, где также функционируют всего две шахты. Из всех европейских стран добыча каменного угля в значимых объемах осталась только в Польше (65,8 млн т в 2017 год у[***] ) и Чехии (5 млн т в 2017 году).

Фактический запрет Еврокомиссии на господдержку убыточных угольных предприятий оказался эффективной мерой против стран, не желавших расставаться с угольной промышленностью, несмотря на требования экологической политики ЕС. Однако данная мера действует лишь в отношении нерентабельных предприятий. Если посмотреть перечень всех согласованных программ госпомощи в рамках Решения Совета 2010/787/EU, то можно заметить, что большинство из них относятся к каменноугольной промышленности, в то время как в части буроугольной обнаруживаются лишь отдельные предприятия. (Таблица 3)

Таблица 3. Решения Еврокомиссии по согласованию государственной помощи на закрытие угольных предприятий.

Номер дела	Год решения	Название программы	Страна	Регион	Вид угольного месторождения
N175/2010	2011	Субсидии на закрытие шахт Трбовле Храстник	Словения	Засавский	каменный уголь
SA.39486, SA.36565	2016	Субсидии на закрытие буроугольного месторождения Бана Долина	Словакия	ЦентральноСловацкий	бурый уголь
SA.42800, SA.33033, SA.43414	2012 2016	Субсидии на закрытие шахт Петрошани, Парошени, Вулкан	Румыния	Юго Западный	каменный уголь
SA.39570	2015	Субсидии на закрытие шахты Пасков	Чехия	Моравско-силезский	каменный уголь
SA.39096	2014	Субсидии на закрытие буроугольного месторождения Бана Цигель	Словакия	Западно Словацкий	бурый уголь

SA.20867	2015	Субсидии на закрытие предприятия Carbosulcis S.p.a.	Италия	Сардиния	каменный уголь
N708/2007	2011	План закрытия шахт 2008-2018	Германия	Рурская область	каменный уголь
SA.34332	2016	Субсидии на закрытие угольных шахт в Испании	Испания	Арагон, Кастилия и Леон, Астурия	каменный уголь
SA.40773	2015	Субсидии на закрытие шахты Хэтфилд	Великобритания	Йоркшир	каменный уголь

Источник: по данным Генерального директората Еврокомиссии по вопросам конкуренции Available at: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/ (accessed 12.04.2019)

Связано это с тем, что европейская буроугольная промышленность находится в достаточно хорошем экономическом положении. В результате различных волн реструктуризаций в настоящее время в странах ЕС остались по большей части рентабельные предприятия, обеспечивающие полный цикл от добычи бурого угля до выработки электроэнергии на ТЭС. Только их неэкологичность является внешним препятствием для дальнейшей эксплуатации.

Проблема усугубляется тем, что ТЭС на буром угле являются более экологически «грязными» по причине меньшей теплотворности бурого угля по сравнению с каменным и, следовательно, больших требуемых объемов сжигаемого сырья для получения той же тепловой энергии, а также в силу прочих свойств. [3] Все угольные ТЭС из первых десяти строчек антирейтинга предприятий с наибольшим объемом выбросов СО2 в атмосферу являются буроугольными. Поэтому, по сути, главной целью экологической политики Евросоюза является не каменноугольная отрасль, а буроугольная промышленность.

Буроугольная энергетика в прицеле экологической политики ЕС

Буроугольная энергетика продолжает играть заметную роль во многих странах Евросоюза. Доля бурого угля в выработке электроэнергии варьируется от 7% в Cловакии до 45% в Чехии и Болгарии (Таблица 4).

Таблица 4. Буроугольная промышленность в ЕС

	Доля в производстве электроэнергии, %	Добыча, млн т в год
Болгария	45	35
Венгрия	19	8
Германия	22.7	171
Греция	38.6	38
Польша	32	61
Румыния	26.42	26
Словакия	6.8	2
Словения	26.6	3
Чехия	45.7	39

Источник: По данным Европейской ассоциации угля и лигнита Euracoal. https://euracoal.eu/info/euracoal-eu-statistics/

Очевидно, что закрытие экономически выгодной буроугольной промышленности представляется непростой задачей, особенно для небогатых стран периферии ЕС. Проблема усугубляется компактностью расположения предприятий буроугольной промышленности. Особенностью бурого угля является его непригодность к транспортировке на большие расстояния, поэтому тепловые электростанции, являющиеся главным потребителем этого сырья, располагаются непосредственно у месторождения, разрабатываемого, как правило, открытым способом. Это обуславливает ограниченно региональный характер размещения производств. В свою очередь, для регионов это означает больший размер предприятия, объединяющего добычу угля и выработку электроэнергии, что влечет за собой большее количество занятых в отрасли. Кроме того, открытый способ разработки буроугольных месторождений обуславливает изъятие значительных площадей под нужды угольных карьеров.

Таким образом, предприятия буроугольной промышленности оказываются существенно более значимыми для регионов, где зачастую являются основным источником прямой и косвенной занятости.

В качестве примера можно привести Западную Македонию в Греции. По состоянию на декабрь 2015 года, доля бурого угля в генерации составляла в Греции 49,2%. Одним из основных регионов добычи бурого угля является Западная Македония, на территории которой расположены четыре угольные ТЭС, составляющие 40% всей установленной мощности тепловых электростанций Греции. [12] В Западной Македонии находится крупнейшая в стране ТЭС Айос Димитриос, стабильно попадающая в антирейтинг наиболее вредных предприятий Европы. Пиковые значения добычи угля в регионе в начале 2000-ых составляли 57 млн тонн в год. Общее количество занятых в угольной промышленности и связанных с ней секторах насчитывает около 22,5 тысяч человек в регионе с населением 280 тысяч человек. Это очень высокая доля, учитывая уровень безработицы в регионе в 27,3%. В свою очередь, совокупная доля предприятий буроугольной промышленности в ВВП региона составляет около 45%.

Вместе с тем нужно отметить, что согласно статистике Греческого оператора рынка электроэнергии, доля угля в производстве электроэнергии все же постепенно снижается за счет закрытия части угольных ТЭС и их замещения энергоблоками на природном газе. Эта тенденция затронула и Западную Македонию, где к 2015 году были выведены из эксплуатации энергоблоки ТЭС Птолемаида суммарной мощностью 663 МВт. Следующий транш вывода мощностей должен состояться к 2020 году. Он затронет шесть энергоблоков общей мощностью 1816 МВт. А к 2030 году четыре энергоблока ТЭС Айос Димитриос мощностью 1220 МВт выработают свой ресурс. Таким образом, ожидается вывод из эксплуатации суммарно 3,5 ГВт к 2030 году. Как следствие, падает добыча ставшего невостребованным бурого угля. По оценкам греческого правительства, уровень безработицы в Западной Македонии может в результате превысить 40%.

Еще более сложной является ситуация в угледобывающих регионах Болгарии. Крупнейшим угольным предприятием и одновременно крупнейшим работодателем (7 тысяч человек) страны является «Мини Марица-Изток», добывающим около 90% всего угля в стане, который поступает на три ТЭС, расположенных поблизости. По оценкам профсоюзов, комплекс обеспечивает в регионе работой около 20 тысяч человек. При этом крупнейшая в стране ТЭС «Марица-Изток 2», находится под серьезным финансовым давлением, в том числе в связи с необходимостью закупки квот на выброс СО2. За 2018 год общая сумма выплат составила 300 млн лев (150 млн евро )[****] . Положение усугубляется тем, что буроугольные ТЭС обеспечивают около 45% всего производства электроэнергии в Болгарии, поэтому их закрытие будет иметь серьезные последствия не только для регионов, но и для энергосистемы в целом.

Схожую долю в генерации буроугольные ТЭС имеют в Чехии – около 46%. Государственная энергетическая политика, принятая чешским правительством в мае 2015 года, предусматривает сокращение доли угольных ТЭС к 2040 году за счет увеличения доли ВИЭ и атомной энергетики. Целевой «энергомикс» правительство видит следующим образом: АЭС 4658%, ВИЭ 18-25%, ТЭС на природном газе 5-15% и ТЭС на угле 11-21%. Как можно заметить, существенно возрастает доля атомной составляющей «энергомикса» за счет уменьшения доли угля. Замещение угля газовыми ТЭС не рассматривается чешским правительством как приоритет в связи с соображениями энергобезопасности, а также по причине меньшего экологического эффекта.

Таким образом, правительства стран с развитой буроугольной энергетикой оказались в сложной ситуации. С одной стороны, им необходимо снижать выбросы парниковых газов и закрывать буроугольные ТЭС, а с другой – закрытие экономически выгодных буроугольных предприятий в старопромышленных регионах вызовет тяжелейший социальноэкономический кризис. Неслучайно практически во всех странах ЕС с буроугольной индустрией не наблюдается активных мер по сворачиванию добычи бурого угля. Сказанное относится к таким странам как Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия, Греция, Словакия и Словения.

И хотя у европейских стран есть опыт по реабилитации угольных регионов и наработанный инструментарий, все же в этом случае складывается несколько иная ситуация. Раньше речь шла о вынужденном решении проблем, обусловленных экономическими процессами структурной перестройки. Отрасль отмирала сама по себе, а правительства решали социальные проблемы, вопросы переквалификации кадров, диверсификации промышленности, реабилитации ландшафтов и городской среды и т.д. Теперь же речь идет о кризисных процессах, инициированных самим правительством. И к социоэкономическим проблемам региона добавляется вопрос компенсаций энергетическим компаниям за закрытие предприятий.

Опыт закрытия экономически выгодной отрасли по политическим мотивам есть у Германии. В 2001 году правительством этой страны было принято решение о постепенном отказе от атомной энергетики. Это решение не имело серьезных социо-экономических последствий для регионов, однако явило пример консенсусного решения, устроившего как федеральное правительство, так и энергетические концерны. В настоящий момент Германия осуществляет управляемый выход из атомной энергетики, который будет завершен в 2022 году. Не все в этом процессе проходило гладко, однако в целом можно говорить о положительном опыте, который можно использовать при разработке плана по отказу от угля в энергетике.

Для Германии проблема улучшения экологических показателей является крайне острой. Доля немецких угольных электростанций в производстве электроэнергии исторически составляла около 45% и делилась примерно поровну между каменноугольными и буроугольными. Однако в последние годы производство электроэнергии ТЭС на каменном угле существенно снизилось. В 2018 году доля каменноугольных ТЭС составила всего 12,9% — самый низкий показатель за последние тридцать лет. В то же время доля буроугольных ТЭС осталась снизилась незначительно – 22,5%. При этом именно буроугольные ТЭС Германии необходимо сокращать в первую очередь, чтобы выполнить долгосрочные экологические цели. Одно только наращивание мощностей возобновляемой энергетики, в чем Германия достаточно успешна (35% всей генерации), не может решить эту проблему.

Первым шагом федерального правительства, направленным на сокращение доли буроугольных электростанций в производстве электроэнергии, стал Закон «О дальнейшем развитии рынка электроэнергии», принятый в июле 2016 года. В целях формирования «резерва мощностей», который задействуется на короткий период времени в случае возникновения внештатных дефицитов энергоснабжения, энергоблоки 5 угольных ТЭС будут последовательно отключены от сети и переведены в режим «готовности для обеспечения надежности системы» на срок 4 года. Такие энергоблоки будут заглушены, но не выведены окончательно из эксплуатации. При образовании на рынке существенных дефицитов электроэнергии, либо при ценовых деформациях рынка эти ТЭС будут вновь запущены по требованию оператора. По сути, это означает остановку 2,8 ГВт мощностей буроугольных ТЭС к концу 2019 года. [4] Несмотря на ограниченность, эта мера продемонстрировала готовность правительства искать выходы из сложившейся ситуации. Однако очевидно, что столь сложная задача требует комплексного подхода, учитывающего интересы всех затронутых сторон.

Исходя из этого понимания, правительство сформировало в июне 2018 года специальную комиссию с участием представителей индустрии, экологов и угледобывающих регионов, задачей которой являлась разработка рекомендаций по необходимым мероприятиям для осуществления выхода из угольной электроэнергетики. При ее создании правительство опиралось на опыт работы аналогичной комиссии, предшествовавший решению об отказе от атомной энергетики. Итогом работы комиссии 2018 года стал отчет, в котором сформулирован как ориентировочный план вывода мощностей угольных ТЭС из эксплуатации, так и рекомендации по реабилитации затронутых структурной перестройкой регионов Германии. Согласно этим планам, к 2022 году в Германии должны остаться 30 ГВт мощностей каменно- и буроугольных электростанций (на четверть меньше нынешних 45 ГВ т[*****] ) . К 2030 году парк угольных ТЭС должен сократиться до 16 ГВт, а самое позднее к 2038 году выработка электроэнергии из угля должна быть полностью прекращена. За досрочную (ранее выработки ресурса) остановку электростанций, а также добычи бурого угля энергетические концерны должны получить материальную компенсацию, размер которой предстоит определить правительству. Что же касается компенсационных мероприятий в регионах угледобычи, то здесь комиссия предлагает следующее.

Прежде всего, учитываются неравные условия в западных и восточных регионах Германии. Пошаговый вывод мощностей ТЭС из эксплуатации должен осуществляться в первую очередь в экономически более развитой западной части страны. Фактически, комиссии пришлось продлить срок вывода в восточных землях до 2038 года, несмотря на то, что для достижения экологических целей стране нужен был отказ от угольных ТЭС уже к 2030 году. Угольные регионы восточногерманских земель Саксония, Бранденбург, Саксония-Анхальт вызывают больше озабоченности, чем Северный Рейн-Вестфалия с точки зрения предстоящей реабилитации. Набор мер, предлагаемых комиссией по стимулированию структурной перестройки в регионах с целью смягчения последствий закрытия предприятий угольной промышленности, включает в себя инвестиции в человеческий капитал (образование), в трансформацию старых кластеров (возобновляемая энергетика) и развитие новых (биотехнологии, экологичный транспорт, информационные технологии). Планируется развивать в регионах различную инфраструктуру, реабилитировать ландшафты, предоставлять льготы инвестирующим в развитие предприятий региона предпринимателям.

В целом можно отметить, что комиссия пользуется достаточно хорошо известным инструментарием региональной политики. Впечатляющим является рекомендуемый объем финансирования этих мероприятий: 1,3 млрд евро из федерального бюджета ежегодно на протяжении двадцати лет на основе договоров между федеральным центром и землями. В дополнение к этому, в случае ускоренного отказа от угольной генерации 700 млн евро на ежегодной основе могут быть получены землями от федерального центра для решения непредвиденных проблем, связанных с реструктуризацией в регионах. Особо отмечается, что деньги на развитие транспортной инфраструктуры в упомянутые программы не входят. На эти цели должно выделяться отдельное финансирование, так же как и на программы по увеличению занятости. В дополнение к этому комиссия рассчитывает на средства политики сплочения ЕС. При этом особо отмечается, что федеральное правительство будет предоставлять регионам необходимые деньги для софинансирования инвестиционных проектов, которое является непременным условием получения денег из структурных фондов ЕС.

Таким образом, на протяжении двух десятилетий общий объем выделяемого финансирования на реабилитацию немецких угольных регионов может превысить 50 млрд евро. Это значительно больше средств, выделявшихся на реабилитацию, например, угольного региона Южный Лимбург в Нидерландах за сопоставимый период 1978-1990 годов (примерно 2 млрд евро без учета исторической стоимости денег) [14] или бельгийского региона Лимбург в 1989-1998 годах (примерно 2,5 млрд евро без учета исторической стоимости денег)[12].

Пример Германии показывает, насколько дорогостоящим является реструктуризация в угольных регионах, обусловленная отказом от буроугольной энергетики по соображениям экологической политики. Очевидно, что реализация подобной программы под силу только очень финансово устойчивой национальной экономике. У менее экономически стабильных государств периферии ЕС недостаточно средств на реализацию такого комплекса мер, и это без учета стоимости замещения или конверсии вытесняемых мощностей угольной генерации.

Политика ЕС по содействию трансформации угледобывающих регионов

Очевидно, что для решения назревающих проблем угледобывающих регионов необходима активная поддержка национальных правительств со стороны ЕС. С этой целью Еврокомиссия инициировала консультации по данному вопросу в рамках платформы «Трансформация угольных регионов» (Coal regions in transition) с целью формирования мер поддержки. Главным принципом провозглашается «справедливая трансформация», то есть процесс экологизации не должен приводить к ухудшению положения регионов ЕС и его жителей. Со стороны ЕС в этом мероприятии активно задействованы органы как энергетической, так и региональной политик, а со стороны угледобывающих стран – профильные органы власти на уровне правительств и непосредственно регионов.

Пока что платформа выступает как площадка взаимодействия всех заинтересованных сторон для формирования лучшего понимания проблематики, обмена опытом и выработки стратегии по осуществлению поддержки угледобывающих регионов при переходе к низкоуглеродной экономике. Первым результатом можно с осторожностью назвать начало функционирования постоянного секретариата, основной функцией которого является осуществление технической и консультативной поддержки правительств регионов и стран ЕС. Наряду с этим, секретариат призван обеспечивать сбор информации по реализуемым программам поддержки угольных регионов, с тем чтобы получаемый опыт мог быть использован в других странах.

Среди программ, реализуемых при поддержке платформы, можно выделить разработку стратегий реструктуризации угледобывающих регионов в Греции и Словакии, выполняемых с привлечением специалистов Всемирного банка и ПрайсУотерхаусКуперс. В рамках платформы также активно изучается и делается достоянием всех участников имеющийся положительный опыт по реструктуризации и реабилитации угледобывающих регионов в прошлом. Одним из важных функционалов является также содействие регионам и предприятиям в получении финансирования из структурных фондов ЕС и других учреждений, например, ЕБРР.

По сути, угледобывающим регионам предлагается пользоваться существующими программами Европейского фонда регионального развития (ЕФРР), Фонда сплочения и Европейского социального фонда. Европейский социальный фонд сконцентрирован на социальном выравнивании и может быть задействован при реализации программ развития человеческого капитала депрессивных регионов. Фонд сплочения оказывает поддержку проектам в странах Евросоюза, чей валовый национальный доход на душу населения не превышает 90% от среднеевропейского, в то время как ЕФРР занимается вопросами выравнивания дисбалансов развития европейских регионов.

При этом, следует отметить, что содействие угольным регионам в осуществлении экологической трансформации не упоминается эксплицитно в перечне приоритетных направлений, в соответствии с которым структурными фондами осуществляется выделение финансирования тем или иным проектам. Перечень этих направлений определяется органами региональной политики ЕС в зависимости от задач, стоящих перед ЕС. На период 2014-2020 годов одним из четырех основных приоритетных направлений для инвестиций стало содействие экологизации экономики Евросоюза. Проекты, подпадающих под данное приоритетное направление финансирования, включают строительство электростанций ВИЭ, сооружение хранилищ энергии, развертывание «умных сетей», разработка и развитие низкоуглеродных технологий, а также инвестиции в повышение энергоэффективности зданий и предприятий.

Возможно, содействие угольным регионам войдет в перечень новой программы на период 2021-2027 годов. По сути, поддержка трансформации угледобывающих регионов пока не нашла какого-либо отражения в юридических актах ЕС. В четвертом энергетическом пакете «Чистая энергия для всех европейцев» инициатива формирования платформы «Трансформация угольных регионов» идет «за балансом», то есть без законодательного подкрепления. Таким образом, пока что преждевременно говорить о существующей политике поддержки угледобывающих регионов, однако можно утверждать, что такая стратегия активно формируется. При этом в случае, если разработанные меры по поддержке трансформации в угледобывающих регионах окажутся эффективными, можно ожидать ускорение отказа от угля в энергетике в странах, где этот процесс пока тормозит.

Заключение

В результате проведенного исследования воздействия экологической политики ЕС на угледобывающие регионы можно сделать следующие выводы. Прежде всего, ситуация различается в каменноугольной и буроугольной промышленности. В первом случае экологическая политика ЕС ускорила экономический процесс вытеснения неконкурентоспособной европейской каменноугольной промышленности за счет прекращения согласования со стороны ЕС национальных государственных субсидий на поддержание экономически неэффективной каменноугольной отрасли.

В отношении буроугольной промышленности ведущим фактором экологической политики ЕС, оказывающим негативное влияние на угледобывающие регионы, является вынужденное закрытие буроугольных ТЭС, осуществляемое с целью снижения выбросов парниковых газов в атмосферу до оговоренных в директивах ЕС значений. Так как буроугольные ТЭС образуют единый комплекс с добывающими предприятиями, их закрытие происходит одновременно, что фактически означает прекращение существования экономически эффективной отрасли, имеющей для регионов системообразующий характер.

Последствия для угледобывающих регионов, обусловленные закрытием буроугольных предприятий, представляют для национальных правительств серьезную проблему, так как мероприятия по реструктуризации экономики и реабилитации регионов требуют крайне высоких затрат. Вместе с тем, со стороны Евросоюза пока что не последовало значимой реакции по финансовой поддержке угледобывающих регионов, оказывающихся в кризисной ситуации из-за политики ЕС по осуществлению экологической трансформации. Соответствующее направление политики сплочения ЕС пока что находится в стадии формирования.

• [*]    El carbón en España en 2016. El Observatorio Crítico de la Energía, 2016. www.observatoriocriticodelaenergia.org

• [** ] COUNCIL DECISION of 10 December 2010 on State aid to facilitate the closure of uncompetitive coal mines (2010/787/EU) Available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32010D0787 (accessed 11.04.2019)

• [** *] Energia 2018. https://stat.gov.pl/en/topics/environment-energy/energy/energy-2018,1,6.html

• [** **] Високата цена на политическия страх за бъдещето на комплекса «Марица-изток». Капиталю 30.11.2018.

https://www.capital.bg/politika_i_ikonomika/bulgaria/2018/11/30/3353919_visokata_cena_na_politicheskiia_strah_za_budeshteto_na/

• [** ***] Kraftwerksliste der Bundesnetzagentur https://www.bundesnetzagentur.de/

Экономика регионов мирового хозяйства