Проблема нормативного регулирования международного противодействия стихийным бедствиям

Тревожная тенденция

Вопрос о противостоянии ударам природы был всегда актуальным. Человек, видя своё призвание в том, чтобы стать её покорителем, постоянно искал не столько разумные, сколько кратчайшие пути к победе над «непреодолимой силой», а когда его настигало «наказание» в виде наводнения, землетрясения, пожара или засухи, делал всё возможное для быстрейшего восстановления разрушенного и наиболее полного возмещения полученных потерь. Сегодня ежегодное повышение числа чрезвычайных ситуаций и погибших в них, неуклонный рост размеров материального вреда заставляет уделять в мире всё большее внимание вопросам защиты людей и объектов инфраструктуры, ставит прогнозирование и уменьшение форс-мажорного ущерба в ряд приоритетных задач обеспечения национальной и всеобщей экономической безопасности. Совбез Российской Федерации на своём заседании в ноябре 2003 года отнёс природные угрозы к факторам, определяющим стратегический риск государства [1].

Стихийные бедствия есть результат, в большинстве случаев, труднопредсказуемых и непредотвратимых природных явлений, приносящих с собой в сумме колоссальные убытки глобальной экономике и огромные жертвы среди населения Земли. Опасные события естественного характера весьма разнообразны – от землетрясений, извержений вулканов, наводнений, засух, до эпидемий и нашествий сельскохозяйственных вредителей. Менее обсуждаемая альтернатива, о которой следует упомянуть подробнее, – человеческое участие. Нередко прослеживается обратная связь, когда катаклизм есть следствие не только неподвластных людям обстоятельств, но связан также с проблемами, созданными самим обществом. Антропогенная нагрузка на все геосферы (атмосферу, гидросферу, литосферу и биосферу) год от года возрастает, что особенно заметно в последние десятилетия. При определённых условиях это воздействие, будучи несбалансированным, возбуждает или активизирует неблагоприятные стихийные явления. В качестве важнейшей из рукотворных причин увеличения на Земле количества и размеров природных катастроф приводят стремительный экономический подъём. Двадцатикратное умножение в прошедшем веке хозяйственного потенциала человечества поставило на пути дальнейшего ускорения адаптивные возможности природы. Кроме прочего, конфликт с нею выражается противоречием двух тенденций. С одной стороны, идёт прибавка мирового валового продукта (МВП), а с другой – происходит уменьшение минеральной сырьевой базы как его производства, так и существования самого потребителя, то есть растущей земной популяции, потому что, не способные возобновиться в объёме изъятия, ресурсы истощаются. Их промышленное добывание есть вмешательство в наиболее стабильную оболочку земного шара – литосферу, которое влечёт необратимые деструктивные её изменения, приводящие к нарушению естественных геофизических процессов. При этом в ней вызываются и стимулируются разрушительные экзогенные (проявляющиеся на поверхности) и эндогенные (глубинные) эффекты: индуцированная (наведённая) сейсмичность, опускание и/или подтопление территорий, карстово-суффозионные провалы и т.п. [2, сс.17-18]. Ещё одним примером может служить то, что вследствие экономического прогресса расширя-

Как цитировать статью: Тихомиров С.Н. Проблема нормативного регулирования международного противодействия стихийным бедствиям // Вестник Академии права и управления. 2018. № 4(53). с. 79–86

ется пространство взаимного перекрытия районов наиболее интенсивной деятельности (хозяйственного освоения, компактного проживания и др.) с зонами геологического риска. Образовавшиеся таким образом критические участки, не выдерживая повышения давления, отвечают эрозией и литосферными аномалиями. Эта репрессивная реакция весьма способствует росту количества стихийных бедствий и величины наносимого ими вреда. В наступившем столетии «антропогенный» тренд, как ожидается, будет отчетливей, и в силу своего «человеческого» характера он может, а потому должен, стать контролируемым условием их возникновения [2, с.7].

Изменения окружающей среды на планете под влиянием неблагоприятной тенденции противоречат интересамдобывающей и производственнойсфер, не позволяют улучшать стандарты качества жизни, урон от катастроф рассматривается как одно из серьезных препятствий, сдерживающих устойчивое развитие, порождающих социальную напряжённость.1 Чтобы при сегодняшнем масштабе происходящего адекватно противодействовать стихии и реально снижать потери от её ударов, требуется сотрудничество стран на глобальном уровне.

Всеобщее желание

Понимание того, что природные катаклизмы являются серьёзной преградой для дальнейшего общественного и экономического продвижения, побудило Организацию Объединённых Наций осуществить с 1990 по 1999 годы широкую программу мероприятий Десятилетия, посвящённого проблеме [4, р.161-162], и впоследствии ежегодно отмечать 13 октября как Международный день сокращения стихийных бедствий (International Day for Nat ral Disaster Red ction) [3]. Главным документом этого периода является закрепившая взятый курс концептуальная декларация «Йокогамская стратегия по обеспечению более безопасного мира» созванной ООН в Йокогаме (май 1994 г.) первой всемирной конференции по данному вопросу. Стороны подтвердили «важнейшее значение существенного сокращения до 2000 года числа жертв и материального ущерба в результате бедствий и продолжения, в случае необходимости, процесса уменьшения опасности бедствий после завершения текущего столетия» [5, р.17]. Как видно из текста, авторы не смогли сдержаться от выражения в нём своих тревожных ожиданий, которые, к сожалению, оказались знаменательными и оправданными: план успеха не принёс. Следуя заявленному, на рубеже веков для получения недостигнутого результата Организация провозгласила Международную стратегию ООН. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 54/219 [6, р.203-204], кампания имеет целью создать на всех ступенях (общинной, муниципальной, национальной, региональной, универсальной) возможности уверенного противостояния природным и техногенным катастрофам.

Через пять лет после начала реализации этого проекта для подведения итогов и определения долговременной перспективы состоялась вторая всемирная конференция по чрезвычайной теме. Форум Объединенных Наций 22 января 2005 года принял Хиогскую рамочную программу действий 2005 – 2015 [7, p.6-27]. По замыслу авторов, она являлась «путевым листом», указаниями которого участники должны были «добиваться в течение ближайших 10 лет (то есть с отсрочкой до 2015 года – С.Т.) следующего ожидаемого результата: существенного сокращения числа человеческих жертв, а также социального, экономического и экологического ущерба для общин и стран вследствие бедствий».2 Государствам новое постановление, направляющее ориентирами устойчивого развития, предлагалось в качестве рекомендательного руководства по увеличению эффективности борьбы с катастрофами. Документ саммита был написан как базовый для создания национальных и региональных стратегий, договоров, неюридических нормативных актов чрезвычайной тематики. В универсальной сфере на его основе и в продолжение была разработана, а по завершению намеченного периода принята 18 марта 2015 года Третьей всемирной конференцией ООН очередная, Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий 2016 – 2030[8]. Так как по своему объективному итогу ни хиогский, ни иокогамский, ни предшествующий им этапы остроту мировой проблемы не уменьшили, то новые ожидания собравшихся на форум в японском Сендае, по сути, остались старыми: «Эта рамочная программа призвана обеспечить с опорой на Хиог-скую рамочную программу действий достижение в ближайшие 15 лет (то есть с переносом уже на 2030 – С.Т.) следующего результата: существенное снижение риска бедствий и сокращение потерь в результате бедствий в виде человеческих жертв, утраты источников средств к существованию и ухудшения состояния здоровья людей, и неблагоприятных последствий для экономических, физических, социальных, культурных и экологических активов людей, предприятий, общин и стран» [8, пункт 16].

Путь, которым надо добиваться поставленной Объединенными Нациями стратегической цели, чтобы получить воистину долгожданный результат, указывают дух и буква обоих документов. В соответствии с положенной на бумагу концепцией, – это повсеместное повышение культуры безопасности в понимании того, что противодействие катастрофам есть составляющая устойчивого развития. Данный подход предполагает, прежде всего, предупреждение вреда, причиняемого чрезвычайными факторами, и отражен, в частности, формулой «культура предотвращения бедствий», закрепляемой в принимаемых текстах. О достаточно глубоком проникновении в общественное сознание превентивной идеи убедительно свидетельствует то, что она в той или иной мере присутствует в большинстве положений программных актов.

Но можно и нужно ли в последующие полтора десятилетия ждать получения обещанного необязательными планами? Вместе с быстрым ростом угрозы это подскажут типичные средства защиты от нее, предназначенные реализовать главное идейное начало как проводимой стратегии, так и всей борьбы с опасностью бедствий, которое может стать одним из основных принципов правового регулирования в образующейся области международных отношений.

Реальные возможности

Служба раннего оповещения о гуманитарных ситуациях – действующий под руководством Всемирной продовольственной программы3 единый глобальный телекоммуникационный механизм для своевременного информирования о значительных природных катаклизмах. Эта структура, уже доказавшая свою полезность и имеющая широкий круг постоянных пользователей, нуждается в совершенствовании. В дальнейшем предлагается предоставлять сводки в более доступном виде, усилить наблюдение за наводнениями, укрепить сеть партнеров по научному сотрудничеству. Однако сделанные предложения находятся лишь на уровне рационализации традиционного новостного обмена, и, главным образом, в интересах того, кто уже оказался в положении потерпев- шего в чрезвычайных обстоятельствах, переросших в бедствие.

Центральный Регистр сил и средств для ликвидации последствий создан как оперативный инструмент коллективного реагирования государств на катастрофы. Регистр содержит перечни готовых к мобилизованию в таких случаях сил и средств для принятия мер широкой гуманитарной поддержки. Он служит устранению последствий и мало приспособлен для их предупреждения. Кроме того, осталась нерешенной проблемой своевременного обновления данных. Ревизия ООН признала целесообразной его реорганизацию, и в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи65/264[9, пункт 15] Регистр деструктуриру-ется на отдельные тематические проекты.

Результативность неотложных мероприятий решающим образом зависит от широты привлечения и отсутствия перебоев в применении информационных и телекоммуникационных технологий . При этом главным инструментом регулирования в международной сфере призвана была стать Конвенция Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи от 18 июня 1998 года, которая вступила в силу 8 января 2005 года и ратифицирована 48 государствами [10, р.5-123]. В борьбе с ущербом, – согласно названию, уже причиненным, – она обязана способствовать быстрому и рациональному выделению средств связи, организовывать потоки срочной информации. Но, как показывает практика, принятие конвенции на слаженность оперативных мероприятий существенно не повлияло. Обращения в экстремальных условиях к статьям документа, давая некоторые положительные результаты, во многих случаях должного действия не имели. Недостаточная эффективность норм, возможно, объясняется и проблемами имплементации Конвенции Тампере. В частности, многие государства-стороны этого договора еще не внедрили его постановлений в национальные системы права до уровня актов исполнительно-распорядительных органов власти.

В целях ликвидации разрушений, восстановления и реконструкции объектов экономической и социальной инфраструктуры на подвергшихся ударам стихии территориях профильные учреждения Объединенных Наций и заинтересованные международные организации в настоящее время все шире используют спутниковое картографирование. Этот вид наблюдения за районом бедствия осуществляется посредством технологий дистанционного зондирования Земли, дающих материал для дальнейшей обработки. На основе исследования полученных таким способом изображений и сопровождающих телеметрических показаний делаются предварительные заключения о характере и величине причиненного ущерба. Обследование с помощью космических аппаратов является наиболее перспективным путем получения текущих сведений о чрезвычайных ситуациях. Но, чтобы, в соответствии с резолюцией Генассамблеи ООН 60/125 [12, пункт 16], спутниковые данные и результаты их анализов могли успешно использоваться для незамедлительной оценки разрушений, своевременного определения неотложных потребностей в бедствующих регионах и скорейшего восстановления, считается необходимым создание специального механизма. В организационных предложениях признается целесообразным и предполагается, что он будет функционировать в рамках договоров, заключенных между Управлением по координации гуманитарных вопросов Секретариата Организации и программой ЮНОСАТ – инициативой Объединенных Наций по доступу к спутниковой, в т.ч. географической, информации. Экономические планы предусматривают изыскание международных спонсоров, которые будут предоставлять определенную проблемами создания механизма дополнительную, в первую очередь, финансовую, помощь. Однако в условиях увеличения мирового роста потерь, вызванных природными и техногенными чрезвычайными ситуациями, развитие космического компонента защиты от этой угрозы не менее серьезное внимание, чем институциональному совершенствованию, требует уделить коррекции самой стратегии орбитальной группировки, с тем, чтобы усилить акцент на предупреждении ущерба.

Большую роль в ликвидации последствий разрушительного воздействия часто играет военный ресурс . В первую очередь, указанное относится к технике, которая, превосходя гражданские аналоги по своим характеристикам, оказывает жизненно важную неквалифицированную помощь и позволяет в кратчайшее время попасть в пострадавшие районы, осуществить срочную эвакуацию, провести первичные спасательные мероприятия, оперативные инженерные работы на местности и т.п. Вместе с тем, из-за особых порядка и характера военного обеспечения борьбы с бедствиями, оно сопровождается на практике сложными административными вопросами, и поэтому труднодоступно, а будучи санкционировано, зачастую используется широко и нерационально, при том, что всегда сопряжено со значительными издержками. Кроме того, передвижение войск в условиях ослабления государственного управления, прежде всего, при экстренном вводе иностранных подразделений, рассматривается как проблема для национальной безопасности.

Отмеченные препятствия диктуют свои требования не только технико-экономическому обоснованию, но, в первую очередь, организации привлечения военных активов. Поэтому от развития материальной базы данного вида противодействия должно быть не- отрывным создание ее юридической регламентации. Как представляется, в ходе этих двух параллельных процессов сформируются на практике и найдут отражение в указаниях нормативных актов относительно устойчивые критерии целесообразности оказания военизированной поддержки, выработанные путем анализа видов, объемов, затрат и эффективности представления вооруженных сил для решения типовых задач гражданской защиты. Разумеется, принимаемые нормы будут оставлять государственной власти возможность применять их во всей полноте учета политических условий ведения таких операций.

Тем не менее жесткая оргспецифика, высокие расходы, боевое назначение, суверенные интересы остаются строгими границами, предопределяющими употреблению ресурса роль лишь крайней меры по смягчению удара «непреодолимой силы», как именуется эксцесс стихии в доктрине права [13, p.66-78]. Названные особенности и обусловленные ими недостатки, свойственные участию войскового контингента, не позволяют считать его адекватным инструментом борьбы с бедствиями, и это указывает на необходимость сокращать военную составляющую сил реагирования и чрезвычайной помощи.

Некоторые «оргвыводы»

Сделанные оценки приводят к мысли, что реализация стратегии выделяемыми сегодня средствами означает желание уменьшить человеческие жертвы и экономические потери, используя несоответствующие ему возможности. Для коррекции разрушительного тренда последних десятилетий привлечённого потенциала недостаточно, и об этом свидетельствует, прежде всего, устойчивый фактический результат, противоположный ожидаемому: «существенным» стало не снижение, а увеличение ущерба от природных катастроф. Мировая угроза требует адекватного реагирования, – глобального управления риском бедствий, – ответной меры, обусловленной не только неблагоприятной тенденцией в природе, но представляющей собой фактор и, одновременно, следствие глобализации – закономерного развития связей между странами. Направлять, особенно, в таких масштабах, поведение субъектов к намеченным целям и результатам призваны правила, которые его для этого рационализируют, более или менее твердо диктуя необходимые ограничения. В социуме реакцией разума на приближение опасности является повышение организованности, что право, будучи одной из форм общественного сознания, отражает образованием норм, укрепляющих дисциплину и ответственность. Разумеется, требования такого рода для ожидаемого от них действия должны иметь высокую императивность, – обладать юридической силой. Вытекающее отсюда понимание проблемы, означенной в начале как несоразмерность желания и возможностей, – не соответствующее решаемой задаче качество нормативного регулирования: Международная стратегия и её документы лишь рекомендательны, члены мирового сообщества, при жестком к этому подходе, могут не подчиняться вынесенным «мягким» постановлениям. Создание единообразного поведения в какой-либо области интересов посредством правил, которые по взаимному согласию государств для выполнения обязательны, есть назначение международного права. Но своевольные акторы такого процесса имеют верховенство на собственной территории и de jure независимы во внешних делах, где каждый из них, разумеется, придерживается своей ориентации. Поэтому указанное оргсредство имеет серьезные «побочные эффекты», – вопросы, возникающие, в первую очередь, из неприкосновенности суверенитета власти, затем – из неодинаковой политической мотивации сторон, а также иные трудности, – производные как от данных причин, так и от конъюнктуры, – сопровождающие превращение абстрагированных основных принципов в конкретные применяемые положения.

На глобальном уровне формирование правовых механизмов для чрезвычайных ситуаций идёт медленно даже в виду проявившей себя угрозы, и к настоящему времени юридический фундамент сотрудничества еще не сложился, несмотря на понимание необходимости налаживания здесь многосторонних отношений экстренной помощи. Традиционного поведения, которое находит среди стран официальное одобрение, и потому стало обязательным, нет [14]. Две действующие конвенции, – Тампере 1998 года, уже затронутая автором, и Рамочная 2000 года по гражданской обороне [15], – своими короткими текстами регламентируют только отдельные пункты обширной тематики, в обстановке дестабилизации предупреждая, главным образом, вмешательства во внутренние дела. Декларативным предписаниям ООН, для того, чтобы приобрести «твёрдый» характер, нужно, благодаря устойчивой практике следования им, получить признание в качестве обычаев либо, пройдя надлежащие процедуры, быть закрепленными в статьях договоров. И то, и другое в универсальной сфере пока отсутствует.

Труднопреодолимыми препятствиями право-образованию в ней, как на «практическом», так и на «документальном» пути, представляются те, которые названы выше первоочередными вопросами. Ввод сил и средств из-за рубежа для спасания пострадавших и ликвидации последствий разрушений способен нанести вред национальной безопасности не только извне, но также сталкивая интересы населения и правительства. В экстремальных условиях и обстановке ослабления управления иностранное присутствие повышает как защищённость гражданина, так и риск подрыва государственной самостоятельности. Поэтому, несмотря на культивированный западной доктриной примат блага индивида, у субъектов создания норм поведения в мировом сообществе над объявленным намерением «уменьшения человеческих жертв, страданий людей и ущерба, причиняемого имуществу и окружающей среде, в результате бедствий» [10], преобладает стремление сберечь в исключительных обстоятельствах, прежде всего, суверенные ценности. Требования международного права есть дополнительные рамки для свободы властного усмотрения, и прокламация сторон подкреплена готовностью сдерживать себя их ограничениями лишь с «разумной достаточностью», – той, которую определяет стойкая доминанта “salus patriae-suprema lex”4, пока необоримая для либеральной глобалистской идеи и непререкаемая в трезвой внешней политике. Отсюда осторожная условность тех сравнительно немногих обязательных положений, которые действуют сегодня, например: «…государства-участ-ники, когда это возможно и в соответствии со своим внутренним законодательством, снижают или устраняют регламентационные барьеры…» (курсив мой – С.Т.) [10].

Опыт выявил низкую эффективность не имеющей обычных установлений скромной базы неотложных мероприятий, сводимой к двум уже известным актам [16], а также, указал на настоятельность дальнейшего усиления и совершенствования специального универсального института борьбы с катастрофами. В этом контексте итоговые решения всемирных форумов, посвященных исследуемой теме, и принятые по ней резолюции Объединенных Наций представляют собой очень полезные рекомендательные наработки будущей нормативной основы противодействия угрозе. Но вполне адекватной разумной реакцией на приближение опасности, более целесообразной заданному вновь «существенному снижению потерь», надо считать подсказываемое ростом частотности бедствий ускорение формирования «правового пространства чрезвычайного назначения» с организационными императивами,– принципами, правилами, режимными стандартами. То есть речь идет о юридической отрасли для регламентации жизненно необходимых межгосударственных связей, которые в той или иной степени актуальны для каждой страны, и предполагают поэтому весьма широкий круг субъектов. Сейчас, в отсутствие «твёрдого» фундамента безуспешно пытаясь посредством «мягкой» координации получить неоднократно намечавшийся, но не достигнутый результат, почти тридцатилетняя кампания ООН нерационально ис- пользует главный ресурс любой стратегии, – время, – на сей раз предоставляемое природой для мобилизации адаптивных способностей человека и производства. Однако при наблюдаемой динамике «катастрофическая» тенденция, преодолев присутствующие в массовом сознании инертность восприятия и недооценку критичности новой мировой проблемы, заставит активизировать развитие глобального управления риском, гарантированного системой соответствующих взаимных обязательств. Российское влияние сегодня на становление права, регулирующего важную, но пока непрочную составляющую международной безопасности, есть залог успешного продвижения наших национальных интересов завтра, на этапе развернутого строительства всеобщей защиты от стихийных бедствий.