Проблема возможной реорганизации укрупнения муниципальных образований в Санкт-Петербурге

Введение . В последние годы в России наметилась устойчивая тенденция к уменьшению количества муниципальных образований, территориальному объединению или реорганизации таковых. Так, на момент 2009 г., по данным центральной избирательной комиссии, в России насчитывалось 24 161 муниципальное образование, из них: 1 810 муниципальных районов, 507 городских округов, 236 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, 1 745 городских поселений и 19 863 сельских поселения (Целищева, 2013). Такое внушительное, на первый взгляд, количество субъектов местного самоуправления возникло благодаря тому, что в 2003 г., во второй раз после принятия первой Конституции современной России, сначала Государственной думой, а затем и Советом Федерации был одобрен Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об организации общих принципов местного самоуправления в Российской Федера-ции»¹ (далее ‒ закон № 131-ФЗ), с целью установления общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в стране, а также определения государственных гарантий его осуществления. Несмотря на то, что переход муниципалитетов к новым реалиям был непростым (Хабриева, 2008) и включал в себя долгий процесс урегулирования имущественных, правовых, территориальных, экономических и др. вопросов между муниципалитетами и органами власти субъектов РФ, стоит отметить, что цель его была достигнута. Местное население получило возможность самостоятельно формировать вектор своего развития в рамках своего территориального положения, традиций и ценностей, специфики межконфессиональных и межнациональных отношений внутри отдельного муниципалитета или даже целого региона. Немаловажную роль в процессе становления муниципальных преобразований в период реформы сыграло наделение муниципальной власти такими полномочиями, как:

• •    организационные – возможность местного населения самостоятельно выбирать представительных лиц местной власти (Думу, Совет депутатов) и решать вопросы местного значения;

• •    экономические – право самостоятельно утверждать бюджет, устанавливать приоритеты по реализации вопросов, связанных с расходованием бюджета, устанавливать налоги и сборы;

• •    имущественные – возможность распоряжаться муниципальной собственностью, включая владение и использование ее по своему усмотрению.

На сегодняшний день количество муниципальных образований в России, по данным Минюста РФ, на март 2024 г. составило 17 831 муниципальное образование, из них: 1 346 муниципальных районов, 399 муниципальных округов, 579 городских округов, 3 городских округа с внутригородским делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения, 1 142 городских и 13 992 сельских поселения2. Увеличение количества городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения при уменьшении числа муниципальных районов, городских и сельских поселений говорит о том, что существует устойчивая тенденция к централизации муниципальной власти, что, в свою очередь, свидетельствует о стремлении государства к формированию унитарной модели воздействия на экономическую, социальную и управленческую политику в субъектах Российской Федерации.

Новизна исследования обусловлена тем, что процесс укрупнения муниципальных образований в городе федерального значения Санкт-Петербурге не имеет четко сформированного плана действий, не учтены правовые и социальные последствия преобразований местной власти. В статье рассмотрены как положительные моменты реорганизации, так и отрицательные. Сделанные выводы показывают необходимость проведения политологического анализа проблемы возможного укрупнения муниципальной власти в Санкт-Петербурге.

Муниципальная власть в Санкт-Петербурге . В исследовании стоит остановиться именно на внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения Санкт-Петербурга.

В силу своего положения, как территориального, так и законодательного, местное самоуправление в Санкт-Петербурге имеет свои специфические черты, отдельные от остальных муниципальных образований в других субъектах Российской Федерации, не обладающих статусом города федерального значения. Перечень вопросов местного значения, источники дохода бюджета и полномочия муниципальной власти города федерального значения Санкт-Петербурга ре- гулируются с учетом отдельных положений в законе № 131-ФЗ, где местному самоуправлению городов федерального значения выделена отдельная статья ‒ ст. 79 «Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации ‒ городах федерального значения», и отдельным законом субъекта РФ ‒ законом Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»1 (далее ‒ закон № 420-79).

В Санкт-Петербурге сформировано 111 муниципальных образований, из них: 81 муниципальный округ (в городской черте), 9 городских (города, входящие в районы Санкт-Петербурга), 21 поселковый.

Реорганизация укрупнения муниципальной власти в Санкт-Петербурге . Впервые о сокращении количества муниципальных образований в Санкт-Петербурге заговорили после 2020 г., когда в новой Конституции появилось понятие «единой системы публичной власти». В прошлом варианте основного закона страны муниципальная власть была описана как полностью независимая ветвь. В 2021 г. глава Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников и сенатор Андрей Клишас предложили законопроект, который должен был раскрыть суть новой поправки и изменить муниципальную систему. А. Клишас отметил: «В целях обеспечения реализации принципа единства системы публичной власти, который предполагает согласованную работу различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан, законопроектом предлагается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления»². Большая часть новаций касается сельских районов и регионов, где местные власти образовывали городские советы с мэром во главе. Несмотря на многочисленные поправки и переносы с 2021 г., закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» был принят³.

В марте 2023 г. депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от политической партии «Единая Россия» Денис Четырбок внес законопроект, который призван упорядочить принципы деления и объединения муниципальных образований в Санкт-Петербурге, при этом сохраняя действующую норму о том, что инициатором укрупнения или разделения муниципалитета может стать орган федеральной или региональной власти, муниципальные советы или местное население. Уточняется, что преобразование должно проводиться «с учетом мнения населения соответствующей территории, выраженного муниципальным советом с учетом результатов публичных слуша-ний»4. Отдельно говорится, что при объединении двух и более муниципальных образований должно учитываться мнение избранных депутатов муниципальных советов каждого муниципалитета. Попытки упорядочить объединение и разделение муниципальной власти свидетельствуют о заинтересованности законодателей Санкт-Петербурга в видоизменении муниципальных образований, наращивании контроля за муниципалитетами, централизации и перераспределении ресурсов между новыми, вновь образованными субъектами местного самоуправления.

Некоторые исследователи отмечают положительные изменения в экономических и организационных моментах процесса укрупнения муниципальной власти в Санкт-Петербурге. Например, А.Т. Шогенова в своей работе «Укрупнение муниципальных образований как способ совершенствования межбюджетных отношений в Санкт-Петербурге» подробно исследует систему межбюджетного процесса организации местного самоуправления Санкт-Петербурга и приходит к выводу, что подобные преобразования могут быть эффективны в экономическом плане (Шогенова, 2019). Однако результаты подобной территориальной реорганизации трудно-прогнозируемы ввиду того факта, что на сегодняшний день не было предоставлено плана поэтапного процесса внесения таких изменений, отсутствует спрогнозированная модель реакции населения на новые реалии, в бюджет Санкт-Петербурга на текущий 2025 г. и на плановый период 2026‒2027 гг. не закладывались средства на дотации для проведения местных референдумов5 (Семенов, Ерешкин, 2024).

Изменения рассматриваются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга без учета специфики местности и территориального положения административных центров муниципалитетов.

Кроме того, не проводились опросы местного населения тех муниципальных образований, на чьей территории произойдет предполагаемое слияние органов местного самоуправления; не были учтены интересы законных представителей несовершеннолетних граждан, которые находятся под надзором органов опеки и попечительства при местных администрациях муниципальных образований. Также остается открытым вопрос, как будет проводиться информирование населения Санкт-Петербурга о предстоящих изменениях, ведь отдельные категории граждан с минимальным доходом через муниципалитеты получают социальную помощь в виде твердого топлива и (или) продуктов питания, что является критически важным фактором для наиболее уязвимых групп населения.

В дополнение нужно отметить, что муниципальная власть в Санкт-Петербурге реализует свои полномочия, связанные с укреплением межнационального и межконфессионального согласия, экологическим просвещением населения, сохранением и развитием языков и культур народов Российской Федерации, организацией патриотического воспитания граждан, проведением досуговых, спортивных и культурных мероприятий, поздравлением отдельных категорий населения с памятными датами. Благоустройством территории в рамках своих полномочий занимаются местные администрации муниципальных образований: проводятся общественные слушания по объектам архитектурного строительства во внутриквартальных территориях, обеспечивается их обслуживание и ремонт, контролируется процесс производства земляных и отдельных работ третьими лицами, осуществляется контроль за соблюдением закона Санкт-Петербурга об административных правонарушениях и т. д.1 (Семенов, Ерешкин, 2024). На сегодняшний день невозможно предсказать поведение новых субъектов местного самоуправления по отношению к новым, присоединенным к их юрисдикции территориям. Это связано со спецификой местности и организацией взаимодействия с населением.

Также открытым остается вопрос о том, что в Санкт-Петербурге, в соответствии с законом № 420-79, муниципальные округа, города и поселки имеют свои отдельные вопросы местного значения и государственные полномочия, переданные федеральными законами и законом Санкт-Петербурга. Действующее законодательство города федерального значения Санкт-Петербурга не позволит объединить или исполнять отдельные полномочия и задачи в случае слияния муниципального округа и поселка, муниципального поселка и города и т. д. Возникнет проблема нецелевого расходования бюджетных средств, что может привести к невозможности исполнения таких полномочий до внесения изменений в действующее законодательство, что негативно скажется на уровне удовлетворенности местного населения.

В перспективе возможного укрупнения может возникнуть необходимость наращивания штата местных администраций и муниципальных советов, что, в свою очередь, создаст проблемы по размещению муниципального аппарата с учетом нового территориального положения и специфики местности.

Не учитывается и то, что за свой накопленный с 1997 г. опыт муниципалитеты обладают серьезным объемом информации, как субъективной, так и статистической, о гражданах, проживающих на территории отдельного муниципального образования, знают специфические черты местного населения, опираются на их пожелания, связанные с реализацией вопросов местного значения. Однако процесс передачи такой информации остается также нерешенным.

Помимо вышеизложенного, вопрос организации выборов и деления избирательных округов по уже утвержденным избирательным территориям может стать предметом споров и разногласий между действующими муниципальными советами муниципальных образований, ведь текущая электоральная система, сформированная на территориях муниципалитетов Санкт-Петербурга, позволяет проводить как местные и региональные выборы, избирающие депутатов местного самоуправления, губернатора, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, так и выборы федерального уровня - Президента, депутатов Государственной думы. Проблема уже сформированных избирательных округов также остается нерешенной.

ВывоДы . Подводя итог, следует отметить, что возможная реорганизация или укрупнение муниципальных образований в городе федерального значения Санкт-Петербурге в текущих политических, социальных, территориальных и экономических вопросах несет в себе неопределенности, касающиеся возможных организационных и управленческих функций местного самоуправления Санкт-Петербурга. Граждане, которые на постоянной основе получают социальную помощь, взаимодействуют с органами опеки и попечительства, принимают активное участие в жизни муниципалитета, могут столкнуться с трудностями, связанными с новыми территориальными преобразованиями и возможным переносом административных центров местных администраций.

Действительно, укрупнение муниципалитетов может помочь снизить затраты на содержание муниципального аппарата и сократить административные расходы, связанные с функционированием органов местного самоуправления. Централизация может способствовать более эф- фективной координации действий между объединяющимися муниципальными образованиями, что может привести к решению проблем, требующих выделения экономических и кадровых ресурсов, которые невозможно предоставить в рамках одного муниципалитета. Однако территориальные и организационные преобразования в местном самоуправлении могут повлечь за собой ряд негативных последствий:

• –    потерю местной идентичности: укрупнение может привести к исчезновению местной идентичности и уникальности отдельного муниципального образования;

• –    утрату контроля: жители отдельного муниципалитета могут лишиться возможности влиять на принятие решений, которые затрагивают их интересы и предпочтения в вопросах местного значения;

• –    сложности при получении муниципальных услуг: отдельные категории граждан могут столкнуться с трудностями в получении натуральной помощи, возникнет проблема приоритезации распределения ресурсов и исполнения полномочий местными администрациями на новых территориях;

• –    нецелевое расходование местных бюджетов и неисполнение задач местного значения: исполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий при действующих нормах законодательства Санкт-Петербурга может привести к проблемам нецелевого расходования местных бюджетов и неисполнению задач местного значения в течение определенного промежутка времени;

• –    проблемы на выборах: решение вопросов электорального процесса на территориях вновь сформированных муниципальных образований может создать проблемы как на местных и региональных выборах Санкт-Петербурга, так и на выборах федерального уровня.

Несмотря на явные положительные и отрицательные аспекты укрупнения муниципальной власти, институт местного самоуправления в Санкт-Петербурге нуждается в масштабном институциональном, структурно-функциональном анализе текущей политической действительности, влияния института местного самоуправления на социально-политическую обстановку в обществе.

Создание конкретной структурной модели действий, предполагающей поэтапный переход от децентрализации местной власти Санкт-Петербурга к централизации, опирающейся на мнение местного населения отдельного муниципалитета, позволило бы сформировать комфортные условия укрупнения муниципальной власти через объединение наиболее близких по территориальным и организационным критериям субъектов местного самоуправления.

В целом, проблема возможной реорганизации муниципальных образований в Санкт-Петербурге требует тщательного анализа и обсуждения. Необходимо рассмотреть все возможные последствия такого решения и найти баланс между централизацией и децентрализацией власти. Важно также учесть мнение местных жителей и их потребности с учетом специфики местности и общественных предпочтений.