Проблема выборов в контексте политического многообразия в России

ПРОблЕМА ВЫбОРОВ В КОНТЕКСТЕ ПОлИТИчЕСКОгО МНОгООбРАзИя В РОССИИ

Выделяя первостепенные принципы демократии, следует подчеркнуть, что основным из них является принцип народовластия, реализующийся посредством одного из его правовых механизмов – свободных выборов. Юридическая природа выборов заключается в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти.

С мысл выборов состоит в том, чтобы все граждане могли выразить свою волю, а государственная власть – быть созданной и действовать в соответствии с этой волей.

Необходимо отметить, что выборы органов власти формально существовали в СССР-, но они не полностью соответствовали по своей технологии демократическому институту. Однако именно это обстоятельство позволяло сохранять у власти одну и ту же политическую партию, формировать на партийной платформе исполнительные, законодательные, профсоюзные и прочие органы государственного и негосударственного управления. Советские выборы не были и не могли быть движущим фактором развития политической системы, но в процессе перестройки появилась необходимость приближения процедуры выборов к классическому виду.

С принятием Конституции Р-Ф в 1993 г. российское избирательное законодательство начинает приобретать вполне демократический облик. В отличие от многих зарубежных конституций и от предыдущей Конституции Р-СФСР- 1978 г. действующая Конституция Р-Ф 1993 г. не содержит специальной главы об избирательном праве (избирательной системе), тем не менее общие принципы избирательного права прямо или косвенно декларируются в ряде ее статей и глав.

Суммируя все вышеперечисленные статьи Конституции Р-Ф, посвященные выборам и избирательному праву, можно прийти к выводу: законодатель сделал все возможное, чтобы выборы в Р-оссии проводились свободно и добровольно, на основе всеобщего, равного, прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Б-олее того, косвенно, Основным законом государства гарантируются периодичность проведения выборов и сменяемость власти, вводятся избирательные цензы.

СТАРОСТЕНКО Константин Викторович – к. п. н, доцент Орловской региональной академии государственной службы

Необходимо отметить, что формируемое российское избирательное законодательство в основном начинает соответствовать международным избирательным стандартам, отраженным во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948), в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБ-СЕ- (1990), в Декларации Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 1994), в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 2002).

Добавим, что определенные избирательные стандарты, установленные Кишиневской конвенцией, ратифицированной Р-оссией и, следовательно, имеющей для нее обязательную силу, нашли отражение в избирательном законодательстве Р-оссийской Федерации. К ним можно отнести открытость и гласность, свободу, подлинность, справедливость, проведение выборов исключительно избирательными органами, возможность направления на избирательные участки наблюдателей от кандидатов, политических партий, общественных объединений, групп избирателей и международных наблюдателей.

Однако, по мнению А-. Ю. Б-узина, правоприменительная практика складывается очень далекой от положений закона, так как формирование новой избирательной системы в Р-оссии происходит с перекосом: параллельно с процессом совершенствования избирательного законодательства идет процесс отладки (упорядочивания) технологий административного управления выборами. К настоящему времени, с точки зрения ученого, «российские выборы совершили эволюционный виток и вновь приблизились к имитации, но теперь уже с элементом альтернативности. Властные корпорации различного уровня (от федеральных до местных) имеют на выборах собственный интерес и они стремятся управлять процессом выборов с целью удовлетворения этого интереса. В результате российские выборы превратились в соревнование, организатором и судьей которого является один из участников. Вмешательство власти в выборы существенно снижает значимость этого важного демократического института»1.

Признавая верность данного тезиса, необходимо учесть тот факт, что стремительный темп политических, экономических и социальных преобразований вносит заметные рассогласования между конституционными положениями и реальными политическими процессами, в частности, иногда выборы отменяются заменой назначения на определенные государственные должности. Нельзя не признать и того, что этому способствует с одной стороны – широкое толкование конституционных норм, с другой – пробельность в российском законодательстве.

Так, например, ст. 3 ч. 3 Конституции Р-Ф устанавливает, что «высшим непосредс- твенным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Это конституционное положение делает выборы необходимым элементом общественной жизни. Однако, как и всякое конституционное положение, оно достаточно пространно, поэтому не исключает возможности широкой интерпретации. Это в очередной раз заставляет обратить внимание на то, что в Конституции Р-Ф конкретно упоминаются выборы только двух органов власти – президента Р-Ф и одной из палат Федерального собрания Р-Ф – Государственной думы, то это дает законодателю возможность определять, какие органы власти избираются, а какие формируются другим способом.

Нельзя не отметить того обстоятельства, что принцип прямых выборов руководителей субъектов Федерации был провозглашен в 1991 г. и тогда же начал осуществляться. Однако по ряду причин повсеместное внедрение этого принципа затянулось до 1996 г. Поэтому в течение пятилетнего переходного периода во многих регионах главы назначались президентом Р-Ф (в одних случаях – с согласия соответствующего регионального представительного органа власти, в других – без всяких согласований), но такой порядок считался и воспринимался как временная мера2.

В ходе анализа нами установлено, что за период с 1996 по 2004 год во всех регионах прошло несколько циклов выборов глав, прямые выборы этих руководителей укоренились и стали столь же традиционными, что и выборы представительных органов центральной власти. Б-олее того, электоральная статистика демонстрировала, что активность избирателей на выборах глав регионов обычно превышала активность на выборах региональных депутатов, а уровень протестного голосования был ниже.

Тем не менее федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Р-оссийской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на учас- тие в референдуме граждан Р-оссийской Федерации»1, процедура выборов руководителей субъектов Федерации отменена. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин Р-Ф наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Р-Ф законодательным (представительным) органом субъекта Р-Ф по представлению президента Р-оссийской Федерации.

При этом в содержании закона оговорено и сложившейся практикой подтверждено, что президент Р-Ф предлагает только одну кандидатуру, таким образом, законодательный орган не имеет возможности реального выбора. Б-олее того, в случае двукратного отклонения предложенной президентом кандидатуры в соответствии со ст. 9 п. «г» федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ президент Р-Ф вправе распустить законодательный орган и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица.

Законодательные нововведения породили дискуссионные научные и политические споры. По мнению отдельных исследователей, «под благовидным предлогом (а именно в контексте борьбы с терроризмом и привилегиями, улучшением управляемости социально-политическими и экономическими процессами) президент Р-Ф грубо нарушил принцип федерализма и при этом существенно ограничил избирательные права граждан. Целью нововведения было не повышение эффективности деятельности исполнительной власти, а укрепление режима единоличной власти, дальнейшее свертывание демократических начал российской государственности»2. Так, например, в соответствии со ст. 291 п. 31 президент Р-Ф получил право отстранять от должности главу региона, в том числе и избранного путем всеобщих и прямых выборов, «в связи с утратой доверия президента Р-оссийской Федерации». Такая формулировка, по мнению ученых А-. В. Иванченко и А-. Е-. Любарева, позволяет президенту бесконтрольно, по своему произволу прекращать полномочия губернаторов, избранных народом. Не менее категоричен в своих высказываниях А-. Лысенко: «…институт губернаторов умирает вместе с российским федерализмом, и как только будет назначен первый губернатор, я считаю, что это будет конец федерализму, который развивался у нас последние 15 лет».

Однако есть и те исследователи, которые поддерживают данное решение. По их мнению, губернаторы в 90-е годы ХХ века получили колоссальную свободу и независимость от федерального центра, который был настолько слаб, что не мог вмешиваться повседневно в их дела. И знаменитая ельцинская фраза, сказанная им в Татарстане: «Б-ерите суверенитета столько, сколько сможет проглотить», – породила компромисс, который тогда сложился: «Я вам даю полную свободу, поскольку не могу ничем на вас повлиять, но в обмен вы остаетесь в составе Р-оссийской Федерации». Получив огромную самостоятельность, регионы почувствовали вкус к тому, чтобы самостоятельно решать все вопросы, и даже иногда игнорировали указания федерального центра. Поэтому федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ якобы направлен на ограничение самоуправства отдельных региональных лидеров.

По утверждению А-. С. Ципко, «подавляющее большинство политических механизмов, закрепленных в нашей Конституции, носит экспериментальный характер»3. Согласно его мнению ««выборное самодержавие», закрепленное в Конституции и породившее феномен «семьи», вообще имеет мало общего с идеей народовластия… На самом деле спор сейчас идет не столько о механизмах формирования губернаторского корпуса, не столько о судьбах народовластия в Р-оссии, сколько о борьбе за власть»4.

Оценивая сложившуюся ситуацию, А-. С. Ципко соглашается с тем, что президент Р-Ф В. В. Путин пытается построить систему выборов под себя, под свои представления о рациональности и функциональности сложившейся структуры. Однако он признается в том, что это очередной «эксперимент со многими неизвестными», и обосновывает предпринятые инициативы как меры легитимного руководителя государства. Основной аргумент ученого: «При системе назначения губернаторов возрождается персональная ответственность президента абсолютно за все регионы Р-оссии»1.

Для разрешения возникшей правовой неопределенности потребовалось вмешательство Конституционного суда Р-Ф, который в постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Р-оссийской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» признал новый порядок «наделения полномочиями» главы субъекта Р-оссийской Федерации не противоречащим Конституции Р-Ф. По мнению Конституционного суда, данные обязанности были возложены на президента Р-Ф как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 80 (ч. 4) Конституции Р-Ф, непосредственным представителем всего народа Р-оссийской Федерации.

Государственная бюрократия, призванная обеспечивать на основании закона материально-техническую базу проведения выборов, максимально использует «административный ресурс» при регистрации кандидатов (сбор подписей, агитация и т.п.), и при обеспечении явки. По неофициальным данным «административный ресурс» составляет от 7 до 15% населения Р-оссии и, более того, включает в себя практически всех работников бюджетной сферы, зависимых от бюрократии.

Федеральное руководство, пытаясь исправить свою несостоятельность борьбы с коррупцией и другими негативными явлениями, имеющими место быть в регионах, объяснить ст. 55 ч. 3 Конституции

Р-Ф: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако при этом законодателю необходимо напомнить, что нарушается ч. 2 этой же статьи: «В Р-оссийской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Иначе говоря, с негативными социально-политическими процессами и их порождениями в регионах, безусловно, необходимо бороться с помощью административного и уголовного права, но не с помощью сужения (ограничения) политических прав и свобод граждан.

Вполне правомерно в этом плане звучат слова директора по исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) В. В. Петухова, который утверждает: «На протяжении уже не месяцев, а трех-четырех лет идет процесс потери всякого интереса к общественно значимым проблемам, идеологии, политике»2. Действительно, одним из основных свидетельств развитого гражданского общества является политическая активность населения. Степень участия граждан в управленческих процессах определяет качество взаимоотношений властных структур и общества. Декларируемое Конституцией Р-Ф право избирать и быть избранным (ст. 32. п. 2) лежит в основе этих взаимоотношений. К сожалению, спустя много лет после принятия Основного закона страны нельзя сказать, что созданы благоприятные условия гражданам страны для реализации этого права и что оно реализуется в должном объеме.

¹ Ципко А-. После бала. «Стратегия Р-оссии», №

11, ноябрь 2004 стр. 33