Проблема взаимодействия прокуратуры РФ и НПО по вопросу соблюдения прав человека в России

П оиск рационального механизма реализации национальных интересов в рамках триады безопасности государства, общества и личности ставит перед российским государством и обществом сложнейшую задачу создания в России системы реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Понимая важность данной задачи, российское руководство осознает необходимость налаживания диалога с неправительственными правозащитными организациями с целью координации работы.

Российское законодательство и правоприменительная практика в отношении неправительственных правозащитных организаций и их взаимодействия с политическими институтами и органами государственной власти проходят активный этап становления и развития как на федеральном, так и региональном и местном уровнях власти.

Особое место в системе защиты прав и свобод человека и гражданина занимает прокуратура, основной функцией которой является как надзорная деятельность за законностью реализации нормативно-правовых актов, так и работа в сфере профилактики и предупреждения преступных деяний в природоохранной, экономической, промышленной, строительной, транспортной, образовательной, медицинской и иной деятельности.

В законодательстве РФ о прокуратуре нет четких постановлений и предписаний о принципах и механизмах взаимодействия с правозащитными организациями, тем не менее опыт и практика подобных взаимодействий, накопленные в этой сфере, показывают, что этот недостаток законодательства должен быть восполнен ¹ . Процесс взаимодействия органов прокуратуры и правозащитных организаций может осуществляться как на уровне Генеральной прокуратуры, так и на уровне прокуратур субъектов федерации.

Отправными нормативно-правовыми документами, в которых отчасти закре- плены основы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества и средствами массовой информации, являются указания Генерального прокурора РФ «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями», а также приказы Генерального прокурора РФ «О взаимодействии органов прокуратуры со СМИ и общественными организациями» и «О взаимодействии органов прокуратуры со СМИ»1.

Можно назвать основные задачи взаимодействия правозащитных организаций и прокуратуры: получение дополнительного источника информации о состоянии защищенности граждан в их правах и свободах; обеспечение принципа открытости и общественного контроля органов государственной власти институтами гражданского общества; правовое просвещение населения; информирование общественности о деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина [Турыгин 2007: 100-105]. К эффективным механизмам сотрудничества прокуратуры с общественностью можно также отнести помощь в разработке и реализации комплексных правозащитных программ [Настольная книга… 2012: 26].

Инициатором взаимодействия может выступать сама прокуратура, государственные структуры, ответственные за содействие развитию институтов гражданского общества (Совет при Президенте по развитию институтов гражданского общества и правам человека, Общественная палата РФ), общественные правозащитные организации. По мнению специалистов, в процессе взаимодействия с правозащитными организациями прокуратура должна выступать в роли координирующего органа, поскольку именно государство наделено обязанностью гарантировать права и свободы человека и гражданина и несет ответственность за их реализацию.

Неправительственные правозащитные организации в свою очередь имеют возможность и право выступать с инициативой организации и реализации совместных мероприятий с прокуратурой, например, могут организовать совместную проверку исполнения требований законодательства в случае поступления сигнала о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Правозащитники могут выступать с инициативой проведения профилактических, образовательных и информационнопросветительных мероприятий по своему спектру работы, что немаловажно, поскольку совместная работа общественных организаций и государственного учреждения укрепляет уровень доверия в обществе, стимулирует социальную инициативу и ответственность. Также важнейшим правом правозащитных организаций является направление информационного запроса в органы прокуратуры, на который должен быть получен официальный ответ в установленные законом сроки [Турыгин 2012].

По мнению лидеров правозащитных организаций, основным принципом работы Прокуратуры РФ должен стать принцип гласности. Прокуратура, согласно ст. 4 закона о прокуратуре, обязана предоставлять сведения общественности о реальном состоянии защищенности прав и свобод в России. Тем не менее, по данным социологических опросов, основную правозащитную информацию общественность черпает не из официальных данных госорганов, а на сайтах неправительственных правозащитных организаций, что свидетельствует, с одной стороны, о степени недоверия граждан официальной информации, с другой – о недостаточных усилиях прокуратуры по информированию общественности о результатах своей деятельности.

К сожалению, специалисты отмечают и недостаточную эффективность взаимодействия прокуратуры, правоохранительных органов и суда с неправительственными правозащитными организациями. Несмотря на все условия для плодотворного сотрудничества, редкие случаи не заканчиваются конфликтными ситуациями, тиражируемыми заинтересованными средствами массовой информации.

Тем самым подрывается авторитет правоохранительных органов, подчас целенаправленно [Кобзарев 2006: 15]. При этом необходимо отметить, что подрывается доверие не только к государственным институтам, но и к институтам гражданского общества, вызывая в обществе апатию и правовую обреченность в отношении законного обеспечения прав граждан [Бессарабов 2003: 34].

Далеко не все прокуратуры в России готовы идти на сотрудничество с правозащитными организациями, особенно на региональном и местном уровне, не очень эффективно налажена работа по информированию общественности о деятельности прокуратуры, отсутствует система повышения квалификации сотрудников прокуратуры по взаимодействию с институтами гражданского общества. Специалисты предлагают четко очертить обязанности прокуратуры по взаимодействию с неправительственными правозащитными организациями, а также наладить взаимодействие прокуроров-правозащитников с прокурорами, которые занимаются иными вопросами [Турыгин 2007: 100-105].

Самыми распространенными формами сотрудничества выступают договора о сотрудничестве, соглашения о сотрудничестве (например, Соглашение между прокуратурой Смоленской области и общественной организацией «Смоленское областное объединение организаций профсоюзов»), организация работы общественных советов и контрольных комиссий (например, общественный совет при прокуратуре Санкт-Петербурга, общественная наблюдательная комиссия Республики Башкортостан), поощрение работы просветительских центров правозащитных организаций. Примером сотрудничества прокуратуры и правозащитных организаций являются мероприятия по исполнению законодательства в области охраны объектов природного и животного мира. Сотрудниками прокуратуры отмечается тот факт, что многие проблемы реализации природоохранной политики зачастую решаются только после вмешательства прокуратуры. Подчеркивается при этом важность усиления не только прокурорского надзора, но и контроля со стороны общественности за соблюдением экологического правопорядка.

Совершенно новой формой взаимодействия становятся общественные советы, которые создаются при прокуратурах. Так, например, при Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратуре был создан подобный совет, в который вошли местные правозащитные экологические организации «Всероссийский фронт охраны природы Ленинградской области», «Зеленый фронт», иные общественные и профессиональные объединения, представители научного сообщества, эксперты и специалисты-экологи, наконец, журналисты ведущих СМИ региона. Подобная практика была взята на вооружение и в ряде других регионов страны.

Только равноправное участие, доверительная основа, понимание совместных интересов и целей, уважительное отношение могут способствовать продуктивному диалогу на благо всего общества. Здесь требуются дополнительные рекомендации Генеральной прокуратуры, четкость действий, дисциплинированность и общая компетентность по вопросам взаимодействия с правозащитными организациями [Акимов 2009]. Прокуроры должны хорошо ориентироваться в социально-политических вопросах; от них вовсе не требуется взаимодействия со всеми общественными организациями, однако открытость и информационная доступность должна быть реализована для всех структур гражданского общества.

Большинство организаций правозащитного характера в России нацелены на конструктивную работу, они ждут содействия от государства, поддержки в разрешении многочисленных вопросов защиты прав человека в России. Прокуратора, не теряя свой вес и авторитет, должна стать более открытой и доступной для общественности и СМИ. Российское общество нуждается в диалоге с государственными институтами, ждет от них примера служения букве закона, что в свою очередь будет толчком к воспитанию уважительного отношения к закону у граждан.

Взаимное уважение к работе друг друга, понимание не идеальности общественного и государственного устройства, стремление изменить ситуацию – залог успешного взаимодействия [Бессарабов 2004: 56].

Тем важнее выстраивать взаимодействие с обеих сторон в доверительном ключе, поскольку если цель взаимодействия одна – защищенность прав граждан, то всегда возможно найти компромисс и консенсус, в другом случае речь идет о попытке вмешательства в работу государственных органов по защите прав человека с целью дискредитации их деятельности в глазах общественности [Ефремова, Пантелеева 2003].

Специфика современного взаимодействия заключается в том, что оно осуществляется чаще всего вне рамок правового поля, например на основе письменных формальных соглашений и даже устных договоренностей, которые заключаются прокурорами с представителями тех или иных правозащитных организаций. Это позволяет, с одной стороны, учесть специфику проводимых совместных мероприятий, малейшие нюансы в работе, что трудно прописать в едином законодательном акте, а также осуществить адресность работы по совместной защите прав человека [Шульга 2009: 42].