Проблемные вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере правоохраны

Сфера внутренних дел представляет собой предметную область, в пределах которой не только функционируют собственно органы внутренних дел, но и тесно переплетаются интересы иных властных структур: высших органов и должностных лиц государства, региональных властей и органов местного самоуправления. Именно поэтому управленческие функции в данной сфере призваны выполнять не только органы отраслевого управления, представленные различными звеньями систе- мы МВД России, но и органы власти общей компетенции.

В условиях существующих угроз стабильности общественной жизни, обусловленных мировым экономическим кризисом, не снижающимся уровнем преступности, относительно низким уровнем правовой культуры населения, определенным несовпадением интересов центра и регионов, неурегулированностью отношений между государственными органами в различных регионах России (в пер- вую очередь — на территории Южного федерального округа), наличием иных негативных социальных процессов, вопросы защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка выдвигаются в число приоритетных государственных задач.

Региональные отношения, складывающиеся в сфере внутренних дел, детерминированы системой управления, отражающей конституционную сущность государственной власти в Российской Федерации [1].

Так, современное российское законодательство позволяет рассматривать функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности как функцию с совпадающей (конкурирующей) компетенцией [2].

Вместе с тем, одним из важнейших положений региональной политики является децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения. Становление российского федерализма, расширение самостоятельности федеративных субъектов детерминирует особое значение компетенционных вопросов в федеративных отношениях. Недаром так высока «чувствительность компетенционного нерва» [3] и так значительна роль компетенционных вопросов в современной Федеративной России [4], в том числе и в сфере внутренних дел.

Исходя из федеративного устройства страны, объективной остается тенденция к повышению статуса региональных органов государственной власти в отношении их участия в управлении в сфере внутренних дел. Для эффективного решения проблемы организации правоохранительной деятельности на уровне региона требуется комплексный подход, предусматривающий укрепление территориальной составляющей этой деятельности путем совершенствования механизма взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти по субъектам Российской Федерации. Он, в свою очередь, должен предусматривать четкое определение роли, которую эти органы власти должны играть в организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел.

Очевидно, эта роль должна быть значительна. Но приходится констатировать, что в настоящее время наблюдается снижение ответственности региональных органов власти за состояние правопорядка и общественной безопасности, снижение оперативности реагирования органов управления на возникающие ситуации в правоохранительной сфере и эффективности государственной системы управления [5].

Существующие взаимоотношения территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти по субъектам Российской Федерации в сфере правоохраны, во всей их многогранности, многоаспектности, и крайней правовой неурегулированности, строятся чаще всего на личных симпатиях или антипатиях конкретных руководителей. Отсутствие реального разграничения полномочий порой приводит к серьезным конфликтам, которые снижают эффективность совместной деятельности по обеспечению правопорядка [6]. Поэтому характер данных взаимоотношений, объём их компетенции в вопросах организации деятельности органов внутренних дел нуждаются в корректировке.

Осуществляя взаимодействие, стороны имеют юридически закрепленную компетенцию, определяющую их полномочия. В пределах своей компетенции любая из сторон самостоятельна и имеет возможность принимать по своему усмотрению любые решения. Однако в процессе взаимодействия они не должны подменять друг друга, ущемлять инициативу, передавать вопросы, входящие в их компетенцию, друг другу [7]. На самом деле, «…правильное распределение компетенции и её строгое соблюдение являются обязательными условиями взаимодействия. Попытки субъектов заимствовать те или иные приемы и методы, нехарактерные для них, а также решать возникающие вопросы лишь собственными силами, выходящими за рамки компетенции, не только не дадут положительного результата, но и приведут к нарушению законности» [8].

Прав И. Ю. Захватов, утверждающий, что лишь сбалансированная система сдержек и противовесов, основанная на принципе разделения властей, оптимальном соотношении компетенции государственных органов отраслевого управления и различных институтов публичной власти, способна нейтрализовать такие явления, как бюрократическая ведом- ственность и территориальное местничество, а также пресекать авторитарные тенденции и не допускать нарушений конституционной законности [9].

Между тем анализ практики и результаты проведенного автором анкетирования среди должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации свидетельствуют о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают довольно узкой компетенцией в вопросах организации деятельности органов внутренних дел.

Так, ранее Правительства (администрации) субъектов Российской Федерации обладали реальными полномочиями по формированию органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел. Они направляли деятельность органов внутренних дел, координировали их работу с другими субъектами охраны правопорядка, ставили перед органами внутренних дел задачи, координировали планы их работы, направляли их деятельность по подбору и обучению кадров, оказывали помощь в улучшении жилищно-бытовых условий сотрудников, утверждали подразделения милиции общественной безопасности, финансируемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации [10]. И все эти правомочия реально осуществлялись в полном объёме. Сейчас же деятельность региональных властей в сфере совместной компетенции по вопросам правоохраны заметно ограничена [11]. Это, в свою очередь, отрицательно сказывается на эффективности решения правоохранительных задач.

Особо следует подчеркнуть, что в ряде субъектов Российской Федерации при руководителях органов исполнительной власти созданы координационные советы1 (различные специальные межведомственные комиссии, комитеты, деятельность которых направлена на обеспечение правопорядка и борьбу с пре- ступностью) правоохранительных органов. Такие советы рассматривают вопросы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, анализируют эффективность деятельности правоохранительных органов, утверждают региональные комплексные программы борьбы с преступностью. Являясь своего рода штабами по организации взаимодействия на соответствующей территории, их деятельность способствует решению поставленных перед этими органами задач по охране правопорядка и борьбе с преступностью на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, хотя реально такие образования, являясь совещательными органами, никаких полномочий в вопросах организации территориальных органов МВД России на региональном уровне не имеют.

Кроме того, необходимо сказать, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации реализует свою компетенцию и посредством департаментов, управлений (отделов) по взаимодействию с правоохранительными ор-ганами2, которые призваны осуществлять содействие реализации на территории субъекта Федерации государственной политики в сфере правоохраны; обеспечивать взаимодействие и координацию усилий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в решении общегосударственных задач; осуществлять координацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в части, касающейся реализации мероприятий, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации и т. п.

Заметим, что деятельность таких подразделений просто необходима и очень важна при решении задач правоохраны. Вместе с тем, к сожалению, подобных образований в МВД по республикам, ГУ УМВД России по иным субъектам Российской Федерации до настоящего времени не было, что затрудняло и без того очень сложный процесс осуществляемого взаимодействия. Поэтому обнадеживает создание подразделений по организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в новой структуре территориальных органов МВД России на региональном уровне [12]. Представляется, что последние наряду с соответствующими структурами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (департаментами, управлениями, отделами по взаимодействию с правоохранительными органами) будут выполнять функцию центра координации совместных усилий данных органов, направленных на решение задач правоохранительной направленности. Только тогда, по нашему мнению, данное взаимодействие станет более разносторонним и результативным, что позволит вывести взаимоотношения между рассматриваемыми субъектами на высокий уровень регионального сотрудничества.

• 1.    Пашин, В. М. Региональные системы управления (на примере регионального управления органами внутренних дел) : моногр. / В. М. Пашин. М. : Акад. экономической безопасности МВД России, 2007. С. 220.

• 2.    Кононов, А. М. О разграничении полномочий государства и местного самоуправления в области охраны общественного порядка / А. М. Кононов // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России : Сб. ст. М . : Акад. управления МВД России, 2003. С. 47.

• 3.    Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2001. С. 52.

• 4.    Черепанов, В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъек-

  тами : автореф. дис. … д-ра юрид. наук / В. А. Черепанов. М., 2004. С. 16.

• 5.    Пашин, В. М. Некоторые проблемы исследования системы управления территориальными органами внутренних дел в субъектах РФ (по материалам исследования) / В. М. Пашин // Организация эффективного управления аппаратами МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ горрайорганами внутренних дел : Сб. ст. М. : Акад. управления МВД России, 2008. С. 79.

• 6.    Захватов, И. Ю. Проблемы взаимодействия МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации и региональных органов государственной власти / И. Ю. Захватов, О. В. Петрова // Тр. Акад. управления МВД России. М., 2009. № 2. С. 73.

• 7.    Маркелов, Т. Л. Проблемы координации в борьбе с правонарушениями / Т. Л. Маркелов // Вопросы борьбы с преступностью. 1977. Вып. 26. С. 37—38.

• 8.    Стахов, Я. Г. Уголовная политика в регионах. Основы взаимодействия правоохранительных органов при её реализации : учеб. пособие / Я. Г. Стахов. М. : ВНИИ МВД России, 2004. С. 9.

• 9.    Захватов, И. Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методологические аспекты) : дис. … канд. юрид. наук / И. Ю. Захватов. М., 2004. С. 211.

• 10.    Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая : учеб. / под ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 19.

• 11.    Ерыгин, А. А. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации : учеб. пособие / А. А. Ерыгин. Белгород, 2007. С. 8.

• 12.    О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России : приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.