Проблемы делегирования отдельных функций публичного управления в области предпринимательской деятельности негосударственным субъектам

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Moscow State Institute of International Relations (MGIMO University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia, ,

Противоречия, возникающие между публичным управлением и свободой предпринимательской деятельности, носят естественный характер и обусловлены сущностными различиями рассматриваемых видов социальной деятельности. Публичное управление направлено, прежде всего, на удовлетворение публичных интересов, достижение приоритетных для всего общества и государства целей. Предпринимательская деятельность, в свою очередь, нацелена на извлечение прибыли, то есть на удовлетворение интересов частного характера.

Вместе с тем возникающие противоречия неверно воспринимать как непреодолимые. Напротив, более глубокое исследование содержания публичного управления и предпринимательской деятельности указывает на пересечение (а, нередко, – и совпадение) целей рассматриваемых видов социальной деятельности. В этой связи противоречия публичных интересов государства и частных интересов предпринимателей следует воспринимать как отправную точку для согласования таких интересов, выработки сбалансированного подхода к публично-правовому регулированию предпринимательской деятельности. В качестве одного из средств урегулирования возникающих разногласий и гармонизации интересов предпринимателей с публичными интересами выступает делегирование отдельных публичных полномочий в области регулирования предпринимательской деятельности негосударственным субъектам.

Проблема делегирования отдельных государственных полномочий негосударственным субъектам в юридической литературе рассматривалась многими авторами. В публично-правовых науках делегирование характеризуется как сопутствующее государственной власти явление, что предопределяет и схожие цели его применения. К числу таких целей Е.М. Андреева относит оптимизацию государственного управления и повышение его эффективности, экономию бюджетных средств, а также необходимость оперативного реагирования на новые вызовы и децентрализацию власти (Андреева, 2015: 17). С административно-правовой точки зрения делегирование рассматривается преимущественно в качестве метода государственного управления, особого способа перераспределения компетенции внутри системы органов исполнительной власти (Корепина, 2016: 42).

О.А. Ястребов, формулируя определение делегирования полномочий по осуществлению государственных функций и услуг, характеризует данное юридическое явление в качестве «значимого института публичного права и атрибута публичного управления», именует его «приемом (способом) публично-правового регулирования» (Ястребов, 2016: 33). В качестве объекта делегирования выступают, в частности, негосударственные организации и иные субъекты, которые смогут реализовать публичные полномочия наиболее эффективным образом. Анализируя данное определение, отдельный акцент сделаем на способности делегатов реализовать публично-властные полномочия наиболее эффективно. В контексте сказанного в целом согласимся с выводами О.В. Романовской, которая, сравнивая правовое регулирование делегирования публично-властных полномочий в России и Европейском союзе, пишет: «Каждое действие государства (Российской Федерации – прим. Ю.М. Шилова) в этом направлении больше напоминает сиюминутное решение, обусловленное какими-то субъективными предпочтениями его автора. Показательно, что смена автора (или куратора) приводит к полному отказу от полученных итогов и изменению парадигмы реформы» (Романовская, 2019: 118). В качестве примеров О.В. Романовская приводит многочисленные законодательные акты, предполагающие создание особых территорий, на которых публичное управление в экономической сфере осуществляется субъектами частного права1. На наш взгляд, данный признак имеет ключевое значение: делегирование должно осуществляться только в том случае, если научно обоснована его целесообразность и имеются достаточные основания полагать, что в результате эффективность публичного управления в области предпринимательства станет выше.

С самого начала административной реформы, проходившей в России в 2006–2010 гг., делегирование государственных полномочий негосударственным организациям стало приобретать все более масштабный характер. Во многих законодательных актах констатируется возможность делегирования государственных полномочий различного рода негосударственным организациям. Например, Кодекс административного судопроизводства (КАС РФ)² устанавливает, что решения и действия (бездействие) организаций и лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями , подлежат оспариванию в порядке административного судопроизводства (ст. 218 КАС РФ). Арбитражно-процессуальный кодекс также указывает на то, что в порядке административного судопроизводства могут быть оспорены действия и решения не только органов публичной власти, но и иных органов и организаций , которые законодательно наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Конституционный Суд Российской Федерации в целом ряде своих решений признал возможность делегирования полномочий органов государственной власти негосударственным организациям при условии ее отсутствия противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству3. Данная позиция была подтверждена Конституционным Судом при анализе статуса саморегулиру-емых организаций арбитражных управляющих4 и саморегулируемых организаций оценщиков5.

Как отмечает О.А. Ястребов, исследования института делегирования отдельных публичных полномочий негосударственным субъектам вызвали «дискуссию о возможности и специфике приватизации государственной власти» (Ястребов, 2016: 37). На наш взгляд, риски, связанные с утратой государством монополии на публичную власть, безусловно, важно учитывать. Делегирование публично-властных полномочий негосударственным субъектам должно осуществляться строго в пределах, установленных законом, а правовой статус делегатов должен носить специальный характер и включать в себя спектр специальных прав, обязанностей, ограничений и юридической ответственности, направленных на профилактику нарушений законности и противодействие злоупотреблениям с их стороны. Несомненно, следует формировать и специальную систему контроля (надзора) за деятельностью негосударственных субъектов, наделенных отдельными публичнозначимыми функциями в области предпринимательской деятельности.

При этом, комментируя поднимаемый в научной литературе вопрос о вероятности «приватизации государственной власти», отметим, что термин «приватизация» представляется не совсем корректным ввиду того, что согласно ст. 3 Конституции РФ6 единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В этой же конституционно-правовой норме закреплено, что народ осуществляет свою государственную власть непосредственно либо через систему органов публичной власти. Кроме того, в соответствии с п. «е.1» части первой ст. 114 Конституции РФ к числу полномочий Правительства РФ отнесено осуществление мер по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, а также обеспечение их участия в выработке и проведении государственной политики. Основываясь на данных конституционно-правовых нормах, полагаем, что делегирование отдельных публичновластных полномочий негосударственным субъектам на современном этапе развития системы публичного управления точнее рассматривать в качестве отдельной формы непосредственной реализации власти в Российской Федерации народом (наряду с избирательным правом, институтом государственной службы) и организациями гражданского общества.

Исследуя проблемы делегирования отдельных публичных полномочий в области предпринимательской деятельности негосударственным субъектам, необходимо отметить, что такие категории, как «система публичной власти» и «система публичного управления», хотя и тесно связаны, но по своему содержанию не идентичны. В современном административном праве ученые отмечают, что система публичного управления – понятие более широкое, включающее в себя, помимо органов публичной власти, также подсистему субъектов, которым делегированы отдельные публичные полномочия (Россинский, 2025: 23). Характеризуя «делегатов», отметим, что в их роли могут выступать как организации (Корпорация по развитию малого предпринимательства; организации, осуществляющие коллективное управление авторскими и смежными правами и мн. др. (Кулаков, 2017: 52)), так и отдельные физические лица, наделенные специальным публично-правовым статусом (патентные поверенные, нотариусы, адвокаты, финансовые управляющие и др.).

А.В. Алексеев указывал на целесообразность введения в отечественную административноправовую науку и практику понятий прямого (непосредственного) и косвенного (опосредованного) государственного управления1. Поддерживая предложенную классификацию, отметим, что на современном этапе справедливо вести речь о прямом и косвенном публичном управлении. Делегирование публично-властных полномочий негосударственным субъектам представляет собой метод косвенного публичного управления.

Основываясь на исследованном научном аппарате, сформулируем следующее определение. Под делегированием отдельных функций публичного управления негосударственным субъектам в области предпринимательской деятельности следует понимать средство косвенного публичного управления, применяемое в целях сглаживания противоречий между публичным управлением и свободой предпринимательства, согласования публичных и частных интересов государства и предпринимательского сообщества и состоящее в законодательно урегулированном перераспределении публичных полномочий в пользу негосударственных делегатов (как организаций, так и индивидуальных субъектов административно-хозяйственных отношений), способных более эффективно реализовать управленческие функции. Негосударственные субъекты (делегаты публично-властных полномочий), наделенные специальным публично-правовым статусом, наряду с органами публичного управления входят в систему публичного управления. В контексте правоприменения справедливо вести речь и о том, что указанные делегаты выступают также и в качестве субъектов публично-правового регулирования.

Делегирование отдельных государственно-властных или иных публичных полномочий в области предпринимательской деятельности тесно связано с таким принципом организации предпринимательской деятельности, как саморегулирование, и соответствующим правовым институтом. Институционализация саморегулирования предпринимательской деятельности представляет собой целенаправленную деятельность государства по созданию норм, направленных на делегирование государственных полномочий в области регулирования предпринимательских отношений саморегулируемым организациям (Хридина, 2020: 131). В то же время, как верно отметила Ю.Г. Лескова, «без публичных средств (применяемых, в том числе в рамках гражданского права), сам механизм саморегулирования представляется проблематичным»2.

К справедливому умозаключению в своем диссертационном исследовании приходит Д.А. Петров, подчеркивая, что «осуществление саморегулируемой организацией регулятивных, контрольных, дисциплинарных, обеспечительных и иных функций связано с изменением парадигмы, определяющей роль государства в области контроля над отношениями, в которых присутствуют публичный и частный интерес. Предполагается, что само предпринимательское сообщество, эффективно регулируя соответствующие отношения, обязано не только создать систему контроля, но и нести ответственность за принятых в свои ряды членов»3.

Действительно, роль государства в условиях свободы экономической деятельности пересматривается в сторону уменьшения доли его участия в регулировании соответствующих отношений. Функции государственного управления поэтапно оптимизируются и сводятся к нормативноправовому обеспечению саморегулирования как элемента системы публичного управления; делегированию отдельных публичных полномочий саморегулируемым организациям предпринимателей в целях повышения эффективности публичного управления; поддержке предпринимательства, конструктивного с точки зрения приоритетных целей социально-экономического развития государства; применению мер административно-правового принуждения в целях преодоления правовых аномалий в административно-хозяйственных отношениях, устранения угроз безопасности.

При этом на сегодняшний день саморегулируемые организации предпринимателей или субъектов профессиональной деятельности создаются в тех областях, которые предусмотрены законодательством. Государство идет по пути постепенного расширения областей административнохозяйственных отношений, в которых допускается саморегулирование. Подобный подход объясняется рисками, связанными с потерей управляемости в такой важнейшей для общества и государства области отношений, как предпринимательская деятельность, а также возрастающими в этой связи угрозами безопасности.

По нашему мнению, пути повышения эффективности публичного управления в сфере предпринимательства сосредоточены в области расширения объема делегирования отдельных публичных полномочий саморегулируемым организациям. В целях смягчения противоречий между публичным управлением и свободой предпринимательской деятельности необходим своего рода «демпфер» в виде аккредитованных государством саморегулируемых организаций, которые будут осуществлять отдельные функции публичного управления в области предпринимательской деятельности: регистрацию субъектов предпринимательской деятельности и лицензирование отдельных ее видов (при сохранении за органами публичной власти функции по ведению соответствующих реестров и права аннулирования решения о регистрации или выдаче лицензии); оценку соответствия критериям конструктивного (с точки зрения стратегических приоритетов развития общества и государства) предпринимательства в целях предоставления государственной и муниципальной поддержки; реализацию отдельных контрольно-надзорных функций в форме предусмотренных действующим законодательством профилактических мероприятий (информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование и др.). При этом отметим, что такой подход позволит не только минимизировать административное давление на бизнес, но и снизить управленческую нагрузку на органы публичной власти.

На наш взгляд, делегирование вышеперечисленных публичных полномочий саморегулиру-емым организациям предпринимателей предполагает их соответствие следующим критериям:

– в число членов соответствующих саморегулируемых организаций, помимо объединенных единством области хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности, должны входить субъекты профессиональной деятельности – специалисты по работе с предпринимателями (субъекты, соответствующие законодательно установленным профессиональным требованиям, которые непосредственно будут реализовывать делегированные саморегулируе-мым организациям отдельные публичные полномочия, а также оценивать соответствие предпринимательской деятельности критериям конструктивного (с точки зрения приоритетных целей социально-экономического развития) предпринимательства;

• –    подготовка специалистов по работе с предпринимателями должна осуществляться за счет средств саморегулируемой организации по программам, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности;

• –    саморегулируемая организация подтверждает компетенцию входящих в ее состав специалистов по работе с предпринимателями посредством прохождения процедуры государственной аккредитации.

Отметим, что часть вторая ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»1 допускает объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если такое объединение предусмотрено отдельными федеральными законами. В этой связи делегирование отдельных публичных полномочий в области управления предпринимательской деятельностью са-морегулируемым организациям предполагает принятие отдельного федерального законодательного акта – Федерального закона «О саморегулируемых организациях, уполномоченных осуществлять отдельные регистрационные, лицензионно-разрешительные и контрольно-надзорные функции в области предпринимательской деятельности».

В соответствующем федеральном законе необходимо закрепить перечень отдельных публичных полномочий, передаваемых саморегулируемой организации и пределы реализации таких полномочий; закрепить перечень областей хозяйственно-экономической деятельности, на которые данный федеральный закон не будет распространяться (прежде всего – это наиболее рисковые с точки зрения обеспечения различных видов безопасности области хозяйственно-экономической деятельности); установить требования к саморегулируемой организации (в частности, обязательное членство в организации осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе специалистов по работе с предпринимателями) и порядок ее государственной аттестации; закрепить правовой статус специалистов по работе с предпринимателями, общие требования к их компетенции.

Предложенная концепция делегирования отдельных публичных полномочий саморегулиру-емым организациям, помимо принятия отдельного законодательного акта, предполагает также комплекс изменений в законодательстве о регистрации субъектов предпринимательской деятель-ности1, о лицензировании отдельных видов деятельности2, о государственном контроле (надзоре)3.

В завершение сформулируем следующие выводы и предложения.

• 1.    Делегирование отдельных публично-властных полномочий негосударственным субъектам (организациям или физическим лицам) на современном этапе развития системы публичного управления правильнее рассматривать в качестве одной из форм непосредственной реализации власти в Российской Федерации народом. Под делегированием отдельных функций публичного управления негосударственным субъектам в области предпринимательской деятельности следует понимать средство косвенного публичного управления, применяемое в целях сглаживания противоречий между публичным управлением и свободой предпринимательства, согласования публичных и частных интересов государства и предпринимательского сообщества и состоящее в законодательно урегулированном перераспределении публичных полномочий в пользу негосударственных делегатов (как организаций, так и индивидуальных субъектов административно-хозяйственных отношений), способных более эффективно реализовать эти полномочия.

• 2.    В целях смягчения противоречий между публичным управлением и свободой предпринимательской деятельности необходим своего рода «демпфер» в виде аккредитованных государством саморегулируемых организаций, которые будут осуществлять отдельные функции публичного управления в области предпринимательской деятельности: регистрацию субъектов предпринимательской деятельности и лицензирование отдельных ее видов; оценку соответствия критериям конструктивного (с точки зрения стратегических приоритетов развития общества и государства) предпринимательства в целях предоставления государственной поддержки; реализацию отдельных контрольно-надзорных функций в форме профилактических мероприятий.

• 3.    Делегирование отдельных функций публичного управления в области предпринимательской деятельности саморегулируемым организациям предполагает принятие отдельного федерального законодательного акта, в котором целесообразно закрепить перечень публичных полномочий, передаваемых саморегулируемой организации, и пределы их реализации, а также перечень областей хозяйственно-экономической деятельности, на которые данный федеральный закон не будет распространяться (прежде всего это наиболее рисковые с точки зрения обеспечения различных видов безопасности области хозяйственно-экономической деятельности); установить требования к са-морегулируемой организации (в частности, обязательное членство в организации субъектов профессиональной деятельности – специалистов по работе с предпринимателями) и порядок ее аттестации; закрепить правовой статус и требования к компетенции специалистов по работе с предпринимателями, которые будут непосредственно реализовывать отдельные публичные функции.