Проблемы формирования аппарата органов государственной власти Бурятии в отечественной историографии

Историография становления и развития государственного аппарата власти объемна и разнообразна. Ее исследовательское поле увеличивалось вслед за изменением территориальных и административных границ субъекта, сменой идеологических установок и методологии науки, умножением объема знаний и расширением источниковой базы. Проблемы генезиса и эволюции органов власти привлекали многих исследователей. В той или иной степени, они затрагивались в работах, посвященных вопросам советского, партийного и национально-госу- дарственного строительства в РСФСР, СССР в целом и в национальных регионах в частности.

Следует отметить, что данная проблема чрезвычайно широка и находится на стыке проблемных полей различных общественно-гуманитарных дисциплин, привлекала внимание философов, социологов, политологов. Во-вторых, существующие историографические источники представлены эмпирическим и теоретическим уровнями познания, имеют местное, региональное и/или общероссийское (союзное) значение. В-третьих, представляет собой сложносоставной феномен. Исходя из общепринятого определения госаппарата как системы органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов и как совокупность сотрудников центральных государственных учреждений, управляющих страной, мы остановимся лишь на основных его составляющих.

Конкретно-историческая литература обширна, но ограничена во времени. История органов власти и управления в советском государстве относится к числу тем, имеющих богатую историческую традицию, однако на протяжении десятилетий она находилась под грузом идеологических догм. Известные события второй половины 1980-х гг. обострили вопрос о сущности советской системы и механизмах власти. В 1990-х гг. развивалась тенденция абсолютизации негативных оценок недавнего прошлого и отказа от советского опыта. И, наконец, в 2000-х гг. наступило время понимания роли и значения советских органов управления в истории государства, а вместе с ним взвешенных, объективных оценок и возникновение интереса к органам власти и управления в современных условиях. Таким образом, выделяем два этапа (советский и постсоветский), каждый из которых имеет внутреннее деление, а разделителем станет смена идеологической доминанты и основанной на ней методологии.

Научное осмысление проблем государственного строительства в целом и проблем функционирования органов государственной власти в частности началось на ранних этапах развития советской науки. Наиболее важными для нашего исследования стали работы советских и партийных руководителей. В работах, выступлениях В. И. Ленина обосновываются роль, значение и задачи Советов как формы диктатуры пролетариата, политической основы общества, государственного аппарата нового типа, сформулированы принципы его создания, обобщен опыт работы местных Советов [43; 44].

Уже в первое советское десятилетие возникла необходимость осмысления эффективности работы Советов и их исполкомов, выявления недостатков управления. Появились не только работы научно-прикладного характера, разъяснявшие политику Коммунистической партии в советском государственном строительстве [10;11], но и публикации, особо обращавшие внимание на кадровый состав аппарата местных и государственных органов власти. Становилось очевидным, что призыв к привлечению населения в органы управления обернулся снижением их квалификационного и образовательного уровня [5; 57].

В 1920–1930-е гг. вопросы кадровой работы были одними из серьезно обсуждаемых. Партийная риторика превращала кадровую политику в могучий рычаг воздействия партии на ход общественного развития, где главной задачей был правильный подбор людей, понимающих и умеющих исполнять директивы [58], с определенными морально-этическими нормами [56, c. 274], где классовый подход был доминирующим методом кадровой работы [50].

С середины 1930-х гг. заметно ослаб интерес к теоретическим и прикладным аспектам функционирования института представительной власти. Издание сборников «Советское строительство» и журнала «Власть Советов» прекратилось, институт советского строительства, готовивший кадры для государственного аппарата, реорганизован, а многие ученые репрессированы. Вплоть до середины 1950-х гг. «обескровленная» историческая наука находилась под воздействием идеологических догм, сформулированных в период культа личности. Основное направление развития отечественной историографии этого времени — комментирование Конституции 1936 года и пропаганда преимуществ советского аппарата [48; 52; 59; 60].

Новый этап в изучении означенного круга вопросов охватывает конец 1950-х — конец 1980-х гг. Развенчание культа личности обратило взоры ученых к творческому наследию В. И. Ленина. Появилась настоятельная потребность в анализе ленинских взглядов на стро- ительство госаппарата, его вклада в государственное строительство [34; 45; 53]. Обращалось внимание на значимость ленинского положения о возрастающей роли масс в государственном управлении. В то же время большая часть исследователей придерживалась традиционной проблематики: роль и значение партии в руководстве партийно-государственным аппаратом.

Характерной чертой периода стало расширение исследовательского поля означенных проблем, как за счет вовлечения новых исследователей, так и за счет новых групп документов из фондов центральных и местных архивов. Приумножение источниковой базы, а также возросший научный и методологический уровень изысканий способствовали расширению диапазона рассматриваемых проблем, позволили выработать новые подходы к изучению истории вопроса. Сказанное в полной мере относится ко второй части коллективного труда «История советского государства и права» [31].

Первый опыт обобщения по истории советского государства воплощен в коллективном исследовании «Советы за 50 лет» [55]. Не менее значимой стала фундаментальная монография «История национально-государственного строительства в СССР» [28]. Специфика данного издания, как и всех работ, опубликованных в этот период, заключается в отсутствии критического анализа деятельности партии и государства по созданию и развитию национально-государственных образований при достаточно высоком теоретическом уровне исследований. Авторские оценки вопросов создания советского аппарата не выходили за рамки традиционных, устоявшихся, официально признанных оценок [32; 37].

Значительный вклад в исследование государственного строительства Сибири был сделан публикацией в 1960 году «Истории Сибири» и «Истории Сибири с древнейших времен до наших дней» [29; 30]. В этих изданиях определены основные этапы создания советского аппарата в Сибири и его состав. Выдвиженчество — один из способов рекрутирования в госаппарат рассматривалось авторами в положительном ключе как способ оживления работы аппарата и борьбы с бюрократизмом [9]. К сожалению, идеологическая заданность выводов не позволила коллективу авторов увидеть недостатки кадровой политики конца 1920-х гг., хотя даже на заре советизации подобная практика уже оценивалась неоднозначно. Не обошли сибирские ученые изучение особенностей формирования госаппарата у малых народностей Сибири [62], что также отражено в монографии Е. Н. Палхаевой [50].

Проблемы взаимоотношений органов государственной власти с населением, формы его участия в деятельности Советов поднимались в работах Т. Е. Абовой, Б. Н. Габричидзе, А. М. Селиванова [1; 54].

В 1960–1970-е гг. в сибирской историко-партийной историографии формируется направление, целью изучения которого являлась кадровая политика КПСС. В его рамках подготовлен и защищен ряд кандидатских диссертаций, в том числе по проблемам подбора и расстановки кадров [56]. Диссертация В. П. Бартукова представляла собой компаративный анализ деятельности Бурятской, Тувинской и Хакасской партийных организаций за одно десятилетие. Однако изучению и обобщению подвергся только опыт подбора номенклатурных кадров в трудовых коллективах, первичных партийных организациях, райкомах, горкомах и обкомах партии [7].

Проблемы организации советского госаппарата на разных уровнях, изучение основных направлений представлены в целом ряде изданий ведущих специалистов-историков 1960– 1980-х гг. [13; 18; 22; 33].

На рубеже веков были защищены диссертации, посвященные проблеме подбора, подготовки и расстановки кадров аппарата государственного управления, практике формирования местного государственного аппарата и эффективности системы работы с кадрами в советский период [23; 26].

На современном этапе не ослабевает интерес ученых к начальным этапам утверждения советской власти. Так, один из ведущих исследователей советского госаппарата, монографии которого появились еще в 1960-х гг., Е. Г. Гимпельсон проанализировал основные этапы формирования различных ступеней госаппарата, а также создал портрет советского управленца в соответствии с определенными критериями [14], придя к выводу о несоответствии «орабочи-вания» аппарата государственного управления реальному положению вещей [15; 16].

В то же время среди исследователей нет единого мнения относительно времени «обюрокрачивания» государства. Одним из первых вопрос о природе сложившегося партийного режима поставил Л. Д. Троцкий, признав его бюрократическим уже в первой половине 1920х гг., а в дальнейшем назвав советскую бюрократию привилегированно-командующим слоем советского общества, основным источником власти и доходов которого была государственная собственность [61, c. 170]. Среди авторов середины 1990-х гг. нет единого мнения ни о времени, ни об истоках и причинах формирования бюрократии в СССР так же, как существуют разногласия и по вопросу о привилегиях [3; c. 38].

По мнению В. П. Данилова усиление роли бюрократии в жизни общества, гипертрофия командно-административной системы управления были естественным следствием форсирования индустриального развития России. Для решения насущных экономических проблем сталинское руководство могло опираться именно на бюрократическое перерождение советского государственного управления. С концентрацией власти в своих руках бюрократия обрастала привилегиями, все больше «отрывалась от общественных интересов», утрачивала способность к эффективному политическому руководству, осуществила «бюрократическую феодализацию государства» [19].

В историографии проблемы применительно к советской правящей элите используется термин «номенклатура». Пальма первенства в исследовании этого аспекта принадлежит зарубежной историографии. К началу 1990-х гг. отечественная историография стала обогащаться зарубежными теориями «нового класса», тоталитарной элиты и другими, устанавливавшими зависимость между появлением однопартийного государства и номенклатуры. Широко известны исследования М. Джиласа, Л. Шапиро, М. Восленского и А. Авторханова [2; 12; 21]. Считалось, что после победы революции аппарат большевистской партии превращается в «новый правящий класс», сердцевину которого составляла политическая бюрократия, обладавшая монополией (собственностью) на распределение национального дохода, регламентацию заработков, выбор направлений развития, распоряжение имуществом [21, с. 200]. Однако единое мнение среди мыслителей о предмете отсутствует. В частности, М. С. Восленский предлагал классифицировать советскую властную элиту как господствующий, правящий, эксплуататорский и привилегированный класс, как «политбюрократию» в качестве главной черты тоталитарного общества, а партийный аппарат как элиту номенклатуры, подчеркивал зависимость управленческих кадров от партор-ганов [12]. Согласно А. Авторханову, в СССР функционировала уникальная система, которую он называл «партократией» и которая представляла собой идеально сконструированный и не имеющий аналогов в мировой истории инструмент личной власти диктатора. Основные принципы этой системы были заложены В. И. Лениным и доведены до совершенства И. В. Сталиным, после смерти которого система, изменяясь в деталях, продолжала функционировать [2].

Изучая номенклатурную систему управления советского периода, отечественные ученые констатировали ее доминирующие позиции в обществе. Исследователей интересовали ее истоки и содержание, методы подбора и воспитания в период сталинизма [20; 49; 52], способствовавшие созданию замкнутой корпорации. Обратим внимание на выработанное Т. П. Коржихиной и Ю. Ю. Фигатнер специфическое определение этого феномена («патология номенклатуры» определяется с 1923 г.), который авторы рассматривают с двух точек зрения — традиционно как перечень должностей и расширительно как совокупность документов, устанавливающих скрытные механизмы господства и воспроизводства касты советских руководителей, замкнутого слоя начальников всех уровней [36].

Следуя за В. П. Моховым, можно утверждать, что номенклатура — это один из тех элементов институционального развития, который обеспечивал непрерывность и преемственность политического порядка российского общества. Продолжая размышления, он пишет, что номенклатура является важнейшим политическим институтом и возникает как ответ властвующей политической (а затем и социальной) силы на сформировавшуюся обществен- ную потребность в упорядочивании общественных отношений в нерыночном обществе, ее возникновение обусловлено волей господствующих партийных «верхов» и необходимо для поддержания стабильности и устойчивости общества. Партийные структуры выполняют в данной ситуации роль организатора новой «неформальной» государственной сети, придавая соответствующий статус всем тем организациям, объединениям, союзам, учреждениям, которые входят в сферу большого государства [46; 47].

Широкий круг исследований посвящен анализу трансформации советского аппарата управления в постсоветскую элиту, выявлению механизмов перерождения советской номенклатуры в управленческий аппарат современной России. Понимая под элитой правящий класс общества, который состоит из лиц, принимающих решения общегосударственного значения, выделив 6 функциональных групп и проанализировав биографии трех поколений элиты, О. А. Крыштановская не только нарисовала ее социологический портрет, но и обнаружила лишь незначительные различия между брежневской — горбачевской — ельцинской элитой [38]. Постепенный процесс смены элит, их тесная взаимосвязь, формирование нового управленческого аппарата на базе старого отмечаются и у Т. Г. Архиповой, увидевшей в этом позитивный аспект [6]. Естественность перехода подавляющей массы работников партийного и государственного аппаратов после крушения коммунистической политической системы в элитарные позиции нового госаппарата, декларирующего свою антикоммунистическую направленность, проводящего в жизнь реформы капиталистического характера, констатировали и социологи В. И. Ильин и Н. В. Хосуева [27].

Важной составляющей историографического поля является исследование региональных структур власти. В рамках изучения региональных политических элит были рассмотрены вопросы их функционирования [47], проанализированы взаимоотношения центра и региональных элит в советский период [41], подверглись сравнительным исследованиям внутренние отношения («патрон-клиент») дореволюционной — советской элит [6], а также механизмы реализации руководящих установок региональными партийными аппаратами [8; 35].

Особенности функционирования политической элиты Бурятии в контексте исторического развития бурятского народа рассмотрены в работе А. А. Елаева «Бурятский народ: становление, развитие, самоопределение» [24]. Интерес могут представить работы Е. Н. Палхаевой «Правовой статус бурятских автономных округов в связи с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.» [51], Б. П. Крянева «Народный Хурал Республики Бурятия» и «Политические партии и предвыборные блоки Республики Бурятия» [39], а также статья Л. В. Кураса и О. Д. Базарова «Политические партии, общественно-политические движения и общественные объединения в Бурятии» [40]. Эти работы не преследовали цели прямого исследования политической элиты Бурятии и рассматривают лишь определенную сторону данной проблематики.

В определенной мере этот пробел восполняет работа В. Г. Жалсановой [25], предметом исследования которой стал процесс формирования и функционирования политической элиты Бурятии в современных условиях. Автор изучала особенности социальной трансформации политической элиты Республики Бурятия, определила ее место в социальной структуре общества и роль в процессе политической трансформации.

Таким образом, проблема становления и развития госаппарата и в части учрежденческой структуры, и в части кадрового потенциала получила свое развитие с первых лет формирования советский власти как в трудах идеологических классиков, так и работах ученых различных специальностей, что позволяет сделать вывод о междисциплинарности предмета и широты исследовательского поля и в хронологическом, и в тематическом плане. Комплекс историографических источников включает в себя произведения теоретического и прикладного характера зарубежных, российских, сибирских и бурятских ученых, дополняющих и расширяющих пределы исторического знания о госаппарате, вооружающих исследователей необходимыми научными методиками. Аппарат органов государственной власти Бурятии подвергался лишь фрагментарному изучению в ограниченных тематических и хронологических рамках в ряду других административных структур и персоналий в большей степени по- литологами и социологами, чем историками. Проблема комплексного изучения становления, развития и трансформации государственного аппарата власти Бурятии в период с 1920-х гг. до середины 2000-х гг. требует углубленного исследования.