Проблемы формирования доходной части субфедеральных бюджетов

Вопросы обеспечения доходами субфедеральных органов власти широко обсуждаются российскими политиками, финансистами-практиками, учеными, занимающимися исследованием государственных и муниципальных финансов. В их числе В.Г. Ермилов 1, А.Е. Ильин 2, С.П. Сазонов 3, С.Д. Шаталов 4 и другие. В центре дискуссий лежит вопрос, каким образом разрешить проблему увеличения доходной базы субфедеральных бюджетов.

Налоговая система является одним из наиболее действенных государственных инструментов экономической политики государства. С одной стороны, она обеспечивает формирование доходных источников бюджетов всех уровней. С другой стороны, меняя объемы изъятий финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов, государство влияет на экономическое поведение налогоплательщиков, реализуя тем самым регулирующую функцию финансов.

В Российской Федерации с 2000 г. проводится налогово-бюджетная реформа, ее общий вектор – сокращение числа налогов, рационализация налоговой системы и дальнейшее снижение налоговой нагрузки 5. Вместе с тем снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков влечет за собой сокращение доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации и, в частности, Волгоградской области.

В результате реформирования налогового законодательства Волгоградская область потеряла в 2000 г. около 1,0 млрд руб., в 2001 г. – выше 3,0 млрд руб., в 2002 г. потери областного бюджета превысили 5,8 млрд руб., в 2003 г. – 5,3 млрд руб., а в 2004 г. – 8,5 млрд рублей 6.

Общая сумма поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет области за 9 месяцев 2005 г. составила 16 837 млн руб., или с ростом по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. на 24,3 %.

В то же время в федеральный бюджет за 9 месяцев 2005 г. поступило 1795,1 млрд руб.

налогов и сборов, администрируемых Федеральной налоговой службой России (без ЕСН), или с ростом по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. на 63 %.

Столь существенный рост поступлений в федеральный бюджет вызван прежде всего изменениями в налогово-бюджетном законодательстве Российской Федерации, вступившими в силу с 1 января 2005 года. Так, с 2005 г. на 1,5 % увеличен размер ставки налога на прибыль предприятий (в 2004 г. – 5 %), зачисляемого в федеральный бюджет. В результате за 9 месяцев 2005 г. рост поступлений по налогу на прибыль предприятий в федеральный бюджет к аналогичному периоду 2004 г. составил 83 %. Также с 2005 г. изменен норматив отчислений по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в федеральный бюджет с 85,6 % в 2004 г. до 95 % в 2005 году. В результате за 9 месяцев 2005 г. рост поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет к аналогичному периоду 2004 г. составил 98,6 %. Кроме того, с 2005 г. в федеральный бюджет в полном объеме поступления от водного налога.

Вследствие указанных изменений в налогово-бюджетном законодательстве Российской Федерации произошло и существенное изменение структуры доходов бюджета Волгоградской области. Так, удельный вес в общем объеме поступлений (без ЕСН) за 9 месяцев 2005 г. составил в федеральный бюджет – 50,6 %, в консолидированный бюджет области – 47,7 %, бюджеты других регионов – 1,7 %. В то же время за 9 месяцев 2004 г. в федеральный бюджет направлено 42,9 % от общей суммы налоговых поступлений, в бюджет области – 56,4 %, в бюджеты других регионов – 0,7 %.

Это привело к потерям регионального бюджета в январе – сентябре 2005 года.

По налогу на прибыль организаций – 361,2 млн руб., налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья – 421,1 млн руб., водному налогу 146,5 млн руб., налогу на рекламу – 23,1 млн рублей.

Также вследствие установления Волгоградской области заниженного норматива отчислений 50 % акцизов на нефтепродукты бюджет области несет существенные потери.

За 9 месяцев 2005 г. в Управление Федерального казначейства по Смоленской области перечислено 1135 млн руб. акцизов на нефтепродукты, после распределения по нормативам в консолидированный бюджет Волгоградской области возвратилось 613,5 млн рублей. В результате чего потери консолидированного бюджета Волгоградской области за 9 месяцев 2005 г. составили 521,5 млн рублей.

Таким образом, только по 5 указанным источникам доходов бюджет области в январе – сентябре 2005 г. потерял 1473,4 млн рублей. Общая сумма потерь бюджета в области в 2005 г. оценивается в размере порядка 2 млрд рублей.

К выпадающим доходам региональных бюджетов ведет несовершенство налогового законодательства, в частности главы 25 «Налог на прибыль организаций» Налогового кодекса РФ.

Принятие главы 25 Налогового кодекса РФ привело не только к снижению ставки налога на прибыль организаций с 35 до 24 %, но и уменьшению налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций вследствие изменения порядка формирования затрат.

Так, крупнейший плательщик региона – ООО «ЛУКОЙЛ Нижневолжскнефть» проводит работы по освоению и разработке территории Северного лицензионного участка шельфа Каспийского моря. Для проведения работ в июне 2004 г. им была приобретена геологическая информация о проводимых ранее геологоразведочных работах стоимостью 5,3 млрд рублей. Это привело к формированию убытка как за 2004, так и за 2005 год. По итогам 2004 г. возвращены из бюджета Волгоградской области авансовые платежи по налогу на прибыль организаций, уплаченные в 2004 г. в сумме 1 млн рублей. Сумма потерь консолидированного бюджета Волгоградской области в 2005 г. (с учетом возвратов за 2004 г. и непоступления налога за 2005 г.) оценивается в размере превышающем 600 млн рублей.

Несмотря на то, что в результате освоения новых участков полезных ископаемых доходы бюджета возрастут (прежде всего, федерального бюджета по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья), бюджет Волгоградской области вынужден нести существенные потери.

Кроме того, в 2005 г. вследствие применения федеральных налоговых льгот налогу на имущество предприятий, в части мобилизационного резерва мобилизационных мощностей, и налогу на имущество организаций, в части перечня установленного Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 504, возврату из областного и местных бюджетов более 154 млн рублей.

В связи с чем общая сумма непокрытых потерь бюджета Волгоградской области в 2005 г. составит порядка 2,15 млрд рублей.

В то же время дотация Волгоградской области на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в 2005 г. предусмотрена в размере 605,4 млн руб., что не покрывает выпадающие доходы бюджета области.

В результате областной бюджет 2005 г. принят со значительным дефицитом, который составляет 2,1 млрд руб., и для финансирования обязательных текущих расходов Администрация Волгоградской области вынуждена привлекать заемные средства путем выпуска ценных бумаг, кредитов коммерческих банков, ссуд федерального бюджета.

В 2005 г. общий объем финансовой помощи Волгоградской области федерального бюджета составляет 4 340,9 млн руб., что на 1 711 млн руб. (65,1 %) выше плановых назначений 2004 года.

Вместе с тем, столь значительный рост объема финансовой помощи вызван прежде всего необходимостью реализации принятых на федеральном уровне решений.

Бюджету Волгоградской области в 2005 г. предусматривается дополнительная финансовая помощь в сумме 820 млн рублей, но она не компенсирует дополнительные расходы консолидированного бюджета Волгоградской области в связи с принятием на федеральном уровне соответствующих нормативно-правовых актов.

Так, на территории Волгоградской области с 1 января 2005 г. в соответствии с феде- ральным законодательством произведено повышение на 20 % заработной платы работникам бюджетной сферы. На эти цели дополнительно необходимо 991 млн рублей. С 1 сентября 2005 г. на исполнение Федерального закона от 29.12.2004 № 198-ФЗ «О минимальном размере труда», в связи с повышением заработной платы работникам бюджетной сферы на 11 % необходимо дополнительно 235 млн рублей.

Таким образом, дополнительная финансовая нагрузка на консолидированный бюджет Волгоградской области в связи с повышением заработной платы, предусмотренным федеральным законодательством, составляет в 2005 г. 1 226 млн рублей.

Из федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом от 05.07.2005 № 84-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» бюджету Волгоградской области предусмотрены 223,9 млн руб. дополнительной дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета области и повышение заработной платы. То есть за счет средств федерального бюджета компенсировалось только 18,3 % от необходимых средств на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы.

Из общего объема оказанной дополнительной финансовой помощи 143,6 млн руб. составляет дотация на осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, относящихся к федеральным льготникам. Таким образом, эти расходы являются полномочиями федерального бюджета.

Дотация на возмещение расходов от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления в сумме 153,8 млн руб., не может рассматриваться как дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета, поскольку средства выделяются на выполнение федеральным центром своих полномочий.

Таким образом, из 820 млн руб., дополнительно выделенных из федерального бюджета, 297,4 млн руб. выделяются на исполнение прямых полномочий федерального бюджета; 223,9 млн руб. – на дополнительные расходы консо- лидированного бюджета Волгоградской области в связи с повышением заработной платы работникам бюджетной сферы в соответствии с федеральным законодательством.

Необходимо также остановиться и на полном выделении из федерального бюджета средств, для финансирования передаваемых Федеральным законом №122-ФЗ, полномочий 7.

Так, обеспеченность федеральными средствами на реализацию основного в финансовом плане Закона «О ветеранах» в части компетенции субъектов Российской Федерации составляет всего 13,6 %, на выплату пособий семьям, имеющим детей – 10,8 %, на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам сельской местности из федерального бюджета средств не выделено. В целом обеспеченность средствами из федерального бюджета потребности Волгоградской области составляет 13,7 % (см. таблицу).

Следует отметить, что в результате проводимой на федеральном уровне налогово-бюджетной реформы уровень фискальной автономии субъектов РФ понизился, что ведет к крайней нестабильности структуры доходов региональных бюджетов. В структуре доходов региональных бюджетов резко сократилась доля региональных и местных налогов и возросла доля трансфертов из федерального бюджета. Степень вертикальной сбалансированности бюджетов на региональном уровне уменьшилась.

Происходит и перераспределение налоговых поступлений в сторону федерального центра, влекущее за собой уменьшение доходов бюджета регионов. Если в 1998 г. на территории Волгоградской области оставалось 67,2 % налоговых доходов, то в 2004 г. – 57,1 % (без ЕСН) 8.

При этом объем обязательств региональных бюджетов, в том числе за счет принимаемых на федеральном уровне решений, постоянно увеличивается, что естественным образом обусловливает несоответствие между уровнем необходимого финансового обеспечения законодательно закрепленных расходных обязательств и фактически возможным осуществлением расходов за счет средств региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера.

Обеспеченность средствами на финансирование федеральных полномочий

Вид предусмотренных мер социальной поддержки	Потребность бюджета Волгоградской области в 2005 г., млн руб.	Предусмотрено в Федеральном бюджете Волгоградской области на 2005 г., млн руб.	Обеспеченность федеральными средствами, %
1. Предоставление льгот ветеранам труда, труженикам тыла и реабилитированным	1 782,3	242,9	13,6
2. Реализация закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»	49,3	43,5	88,3
3. Выплата государственных пособий гражданам, имеющих детей	610,0	65,8	10,8
4. Предоставление льгот специалистам сельской местности	121,0
ВСЕГО	2 562,6	352,3	13,7

Проведенное исследование позволило сформулировать проблемы увеличения доходной базы субфедеральных бюджетов.

Негативное отношение к законам в России является следствием недостаточной работы федерального центра на стадии подготовки и обсуждения законопроектов со всеми сторонами, которые будут эти законы выполнять. Не налажена система сотрудничества между федеральным центром и субфедеральными органами власти по организации не только продуктивного обсуждения законов на стадии подготовки проектов, но и на стадии их практической реализации, достижению одинаковой трактовки положений законов.

Вторая проблема — это действующая система административно-территориального деления страны. Наличие «карликовых» субъектов Федерации усугубляет экономические, финансовые отношения между самими регионами, а также между органами власти разных уровней. Малочисленные субъекты Федерации, на территории которых ведется добыча полезных ископаемых, прежде всего нефти и газа, многократно увеличивают разрыв в доходах на душу населения, причем в сотни раз.

Третья проблема касается неуплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщиков, а налога на прибыль предприятий – по месту экономической деятельности его структурных подразделений.

В такой ситуации органы власти субъектов Федерации не заинтересованы конкурировать за привлечение на территорию своей юрисдикции состоятельных физических лиц. Практика свидетельствует, что значительное число людей работают в городах, а проживают в других муниципальных образованиях и нередко – в других субъектах Федерации. Основные государственные (в том числе и муниципальные) услуги они получают по месту своего жительства. Поступления же от уплачиваемых ими налогов зачисляются в бюджеты органов власти, на территории которых они работают. Здесь же они получают минимум государственных услуг. Неуплата налоговых поступлений по месту жительства физических лиц и по месту фактической экономической деятельности предприятий, во-первых, не обеспечивает перераспределительного эффекта, а во-вторых, обусловливает неэффективное использование ограниченных денежных средств, доступных государству.

Четвертая проблема – отсутствие налоговых прав и института налогового администрирования у органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Бюджетный федерализм, как система бюджетного устройства страны, предполагает, что на каждом уровне государственного и муниципального управления имеются свои самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные органы власти. В структуре исполнительной власти обязательно должны быть созданы самостоятельные финансовые и налоговые органы, что, в свою очередь, предполагает наделение органов власти каждого бюджетного уровня налоговыми правами. Институт налоговых прав, который может регулироваться общим национальным законодательством, необходим для того, чтобы субфедеральные органы власти могли самостоятельно и под свою полную ответственность проводить налоговую политику и налоговое администрирование. В настоящее время органы субфедерального уровня не имеют такой возможности. Функционирование в стране одной федеральной налоговой службы приводит к нерациональному использованию сотрудников этой службы, обусловливает установление специальных правил общения налогового органа с органами власти по жизненно важным для них вопросам налогового администрирования.

Пятая проблема – отсутствие в регионах налоговых инспекций, которые подчинялись бы органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. Эти налоговые органы осуществляли бы налоговое администрирование в рамках закрепленных за субфедеральными органами власти налоговых прав и налоговых полномочий. Необходимо совершенствование структуры налоговых органов, чтобы сократить расходы на их содержание и одновременно повысить эффективность работы. Сегодня мы должны переходить на новый качественный уровень взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков.

Вот неполный перечень основных проблем, которые мешают органам власти субъектов

Федерации увеличивать свою доходную базу и рационально ее использовать. Для их решения можно предложить ряд мер по повышению эффективности управления государственными и муниципальными финансами, увеличению доходной базы субфедеральных органов власти.