Проблемы формирования и реализации государственной политики в сфере высшего профессионального образования и пути их решения

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в сфере образования и науки» утверждены мероприятия, реализация которых должна обеспечить необходимый уровень соответствия отечественного образования требованиям инновационной экономики [1].

Перед российскими вузами поставлены задачи повышения эффективности деятельности, увеличения научных исследований и объема научных публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в научных журналах, индексируемых в базе данных WEB of Science, а также обеспечения доступности и качества образования [1].

Для реализации государственной политики в сфере высшего профессионального образования Правительству Российской Федерации необходимо:

• •    провести реорганизацию неэффективных вузов, выявленных по результатам монито-

• ринга эффективности деятельности федеральных учреждений высшего профессионального образования;

• •    содействовать вузам в достижении запланированных показателей в области науки и увеличить общий объем финансирования государственных научных фондов;

• •    осуществить переход к нормативно-подушевому финансированию образовательных программ ВПО с учетом особенностей их реализации;

• •    совместно с общественными и научными организациями при участии международных экспертов разработать предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ ВПО [1].

Государственная политика в сфере высшего профессионального образования в период его модернизации направлена на формирование региональных образовательных кластеров, повышение конкурентоспособности отечествен- ного образования на мировом рынке образовательных услуг и интеграции в европейскую систему образования.

При этом регулирующее воздействие направлено, в основном, на государственные вузы и их филиалы. Влияние государственных органов управления на негосударственный сектор высшего профессионального образования ограничено, что создает неравные условия функционирования и развития для образовательных учреждений сферы ВПО разных организационно-правовых форм. Так, мониторинг эффективности деятельности проведен в отношении только государственных вузов, в то время как, по данным Росстата, в 2011/2012 учебном году на территории Российской Федерации функционировало 462 негосударственных вуза, общая численность обучающихся в которых превысила 1 млн человек [3]. Проведение мониторинга эффективности деятельности в отношении негосударственных вузов не носит обязательного характера, хотя дает возможность участвовать в конкурсе на подготовку специалистов за счет средств федерального бюджета, а несоответствие разработанным критериям не является основанием для принятия государственными контрольно-надзорными органами управленческих решений.

Результаты мониторинга эффективности деятельности вузов и их филиалов являются базой для формирования механизмов оздоровления сферы высшего профессионального образования.

Анализ критериев эффективности в образовательной, научно-исследовательской, международной, финансово-экономической дея- тельности, в том числе отражающие значения отдельных аккредитационных показателей проведен по 502 государственным вузам и 930 их филиалам [3]. При этом нет прозрачной информации о состоянии негосударственных образовательных учреждений ВПО, воздействие государственных органов регулирования на которые ограничено. В результате процесс формирования механизмов оздоровления негосударственного сектора в высшем профессиональном образовании затягивается, что сдерживает модернизацию сферы ВПО в целом, то есть реализацию государственной политики в этой сфере.

В результате проведенного мониторинга эффективности деятельности ранее аккредитованные образовательные учреждения и их филиалы признаны неэффективными и подлежащими реорганизации [2] (табл. 1).

Данные, приведенные в табл. 1, отдельно учитывают результаты мониторинга образовательных учреждений г. Москва и г. Санкт-Петербург, поскольку критериальные значения для них отличались от пороговых значений, утвержденных для остальных вузов и их филиалов.

Соотношение эффективно функционирующих образовательных учреждений сферы высшего профессионального образования и вузов (филиалов), подлежащих реорганизации, представлено на рис. 1 [2].

Диаграммы на рис. 1 отражают удельные веса почти трети государственных вузов и почти половины филиалов государственных вузов, функционирующих согласно утвержденным критериям неэффективно. Неэффективные вузы разделены в свою очередь на 3 категории:

Таблица 1

Федеральный округ	Количество вузов				Количество филиалов
	эффективных		с признаками неэффективности		эффективных		с признаками неэффективности
Дальневосточный	23	79,31%	6	20,69%	26	50,00%	26	50,00%
Приволжский	66	74,16%	23	25,84%	98	47,80%	107	52,20%
Северо-Западный	16	72,73%	6	27,27%	36	46,75%	41	53,25%
Северокавказский	13	54,17%	11	45,83%	43	63,24%	25	36,76%
Сибирский	52	73,24%	19	26,76%	60	55,05%	49	44,95%
Уральский	25	67,57%	12	32,43%	48	41,38%	68	58,62%
Центральный	56	73,68%	20	26,32%	98	54,75%	81	45,25%
Южный	26	74,29%	9	25,71%	71	57,26%	53	42,74%
Москва	59	74,68%	20	25,32%	-	-	-	-
Санкт-Петербург	30	75,00%	10	25,00%	-	-	-	-

Сводные данные мониторинга эффективности деятельности государственных вузов

27,10%

• ■    эффективно 48,40% функционирующие ОУ ВПО

• ■    неэффективно функциони- 72,90% рующие ОУ ВПО

• ■    эффективно функционирующие филиалы ОУ ВПО

• ■    неэффективно функционирующие филиалы ОУ ВПО

Рис. 1. Соотношение эффективных и неэффективных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования вузы, неэффективные в силу своей специфики; вузы, нуждающиеся в оптимизации, и вузы, нуждающиеся в реорганизации. Государственным органам управления предстоит разработать нормы и правила, гарантирующие обучающимся в таких вузах студентам завершение образования и получение качественной образовательной услуги.

Показатели, являющиеся основанием для признания вузов неэффективными, не отражают результатов оценки качества образовательных услуг со стороны потребителей этих услуг — учащихся и представителей бизнеса и гражданского общества. Создание механизмов оценки качества образования, ориентированных не только на внутренние социально-экономические потребности страны, но и на обеспечение конкурентоспособности российских специалистов на мировых рынках труда, требует развития и совершенствования независимой общественно-профессиональной оценки качества образовательных услуг. Необходимость поиска новых моделей управления сферой ВПО обусловлена в том числе проблемой качества образовательных услуг, решение которой не может быть обеспечено только государственными органами управления и контроля.

Указом Президента предусматривается разработка предложений по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования.

В существующей системе управления учреждениями профессионального образования наиболее проблемной задачей является процедура аккредитации образовательных программ и методика ее проведения.

Переход российской системы образования к болонской системе сопряжен с разработкой и применением новых профессиональных образовательных стандартов, предполагающих интеграцию образовательных программ с реальным производством, в том числе посредством предоставления определенной части образовательных услуг ведущими предприятиями соответствующих отраслей национальной экономики. Обычный процесс получения профессиональных знаний будет в определенной степени замещаться проектной работой, участием в исследованиях и разработках, а также частым присутствием обучающихся на реальном производстве.

В условиях перехода к двухуровневой подготовке в системе профессионального образования, происходит укрупнение направлений подготовки, сочетающееся с широкой инициативой обучающихся и самих учреждений образования. Федеральные государственные образовательные стандарты подготовки бакалавров предполагают регламентацию не более 50% дисциплин, в то время как доля самостоятельно выбираемых студентами курсов достигнет 30%. Введение максимально гибких стандартов магистерской подготовки сделает их рамочными, требующими определения элементов содержания, требующих участия заинтересованных представителей бизнес-структур.

Принципиальные отличия целей общественно-профессиональной оценки качества образовательных услуг (установление значительных достижений образовательного учреждения и социальной адаптации выпускников) от государственной (установления соответствия минимальным требованиям го- сударственных образовательных стандартов и условиям реализации образовательных услуг) требуют нового подхода к формированию критериев и требований оценки [4, с. 229].

Европейская практика оценки качества образования идет по пути создания специализированных аккредитационных агентств — общественных организаций, занимающихся разработкой инструментария и методик оценки качества, а также проводящих проверки и подтверждающих качество образования. В компетенцию этих агентств входит также отбор и обучение экспертов, проводящих обследование, а также периодическая публикация материалов проверок, анализ результатов деятельности, проблем и перспектив систем качества в сфере образования.

В условиях бюджетных ограничений и необходимости перехода к общественно-профессиональной, а не ведомственной процедуре аккредитации образовательных программ все больший интерес вызывает применение и развитие в сфере ВПО механизмов государственного частного партнерства.

Создание и развитие в сфере высшего профессионального образования институтов общественного взаимодействия как механизма реализации государственного частного партнерства можно осуществлять не только в виде наблюдательных, попечительских, управляющих и иных советов, но и в виде формирования организаций саморегулирования, наделенных нормотворческими, контрольно-надзорными и регулирующими полномочиями.

Формирование саморегулируемых организаций, объединяющих как учебные заведения, так и представителей бизнеса, широкой общественности, учащихся и всех заинтересованных лиц, позволит создать новый формат взаимодействия государства, образовательных учреждений и бизнеса на основе объединения ресурсов и распределения доходов, расходов и рисков. Вовлечение гражданского общества в практику совместного принятия решений позволит разделить ответственность за качество проводимых преобразований в сфере высшего профессионального образования и своевременно разрабатывать рациональные механизмы противодействия кризисным явлениям, учитывая всю сложность задач и условий конкретных сообществ [5].

Институт саморегулирования как форма регулирования сферы ВПО способен стать ин- струментом для решения следующих проблем и противоречий в системе управления сферой высшего профессионального образования:

• •    реализовать предусмотренный законодательно государственно-общественный характер управления сферой ВПО;

• •    уравнять регулирующее воздействие на государственный и негосударственный сектор в системе образования;

• •    создать условия для развития механизмов общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ и механизмов независимого присвоения квалификаций;

• •    обеспечить необходимый уровень соответствия образовательных программ требованиям времени и спросу на рынке труда;

• •    сформировать систему независимых рейтингов деятельности образовательных учреждений ВПО и разработать методики их проведения.

Объединения образовательных учреждений в организации саморегулирования на правах членства, членство в организациях бизнес-структур, общественных организаций и представителей государственной и исполнительной власти будет содействовать:

• •    совместному решению общих задач развития (рыночных, профессиональных, регулятивных);

• •    противостоянию общим угрозам (рыночным, профессиональным, административным, внутренним);

• •    лоббированию общих интересов перед исполнительной и законодательной властью;

• •    сохранению традиций отечественного образования.

Саморегулируемые организации в рамках системной работы по модернизации отечественного образования призваны обеспечивать отраслевую и региональную потребность в кадрах, выраженную через следующие параметры:

• •    характеристику потребностей регионального рынка труда, на удовлетворение которых направлена работа организации;

• •    уникальность реализуемых образовательных программ;

• •    участие работодателей в разработке образовательных программ;

• •    взаимодействие с работодателями Российской Федерации, отрасли экономики;

• •    вклад деятельности организации в социально-экономическое развитие региона,

субъекта и федерального округа Российской Федерации;

• •    роль организации в реализации отраслевых программ развития, концепций, стратегий. Применение механизмов саморегулирования в сфере профессионального образования обеспечит приток денежных средств в образование и станет залогом его гибкости и соответствия требованиям экономики, поскольку объединения работодателей будут реально вовлечены саморегулируемой организацией в разработку и реализацию государственной образовательной политики (участие в формировании предложений по совершенствованию законодательных и нормативно-правовых актов, разработка стандартов профессионального образования, участие в контроле качества образовательных услуг и т. д.).

Теоретические исследования и практи- ческая деятельность по созданию новой отечественной модели образования предполагает определенные изменения в обязанностях государства, образовательных учреждений и гражданского общества. Динамика изменений определяется, в том числе и способностью власти поощрять развитие новых институциональных форм, способствующих наиболее эффективной включенности образовательной системы в интегрированный процесс экономического развития и являющихся инструментами управления изменениями. В России возникает потребность в формировании института саморегулирования, обладающего функциями, повышающими эффективность управленческой деятельности в сфере ВПО, наделенного правом установления новых стандартов и правил деятельности и осуществляющего контроль исполнения этих норм и правил.