Проблемы формирования муниципальной собственности

The problem of making up of the municipal property

The article is devoted to the problems of the making of municipal property. The process of its making has been hindered by the absence of strict legal regulation to transform state property items to municipalities. State property items belonging to unprofitable spheres (education, culture, hosing and the life) have become municipal property whereas profit-gielding objects have been privatized, this depriving (local) municipal authorities of the revenue.

In conclusion it is stated that municipal profit-gielding property is necessarily to be available in order to maintain the objects of social infrastructure.

Развитие рыночных отношений в нашей стране привело к структурной реформе государственной собственности, которая разделилась между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Разделение проходило в период становления новой российской государственности, что влекло за собой некоторую бессистемность и стихийный характер. Сложившаяся в результате этого структура муниципальной собственности не отвечала в полной мере задачам по обеспечению социальных потребностей местного населения, поставленным перед органами местного самоуправления. Проводимая в настоящее время реформа требует определения новых подходов к организации местного самоуправления в Российской Федерации, новых принципов функционирования финансовой системы муниципальных образований, а также государственной бюджетной и налоговой систем. Особую роль в преобразовании играет изменение принципов формирования муниципальной собственности, которая выступает как источник доходов и как инструмент для выполнения социальных функций органов местного самоуправления.

Задачей данной статьи является анализ процесса формирования муниципальной собственности в Российской Федерации с целью выявления причин реформирования системы управления муниципальной собственностью.

Первоначально муниципалитеты не рассматривались в качестве субъектов экономической деятельности, вследствие чего отсутствовала государственная программа муниципализации, т.е. перехода из государственной собственности в собственность муниципалитетов предприятий, недвижимости, земель, ориентированных на удовлетворение общественных потребностей местного населения. В муниципальную собственность передавалось имущество, не представляющее интереса для региональных и федеральных властей – объекты инженерной инфраструктуры, жилищный и нежилой фонд. Все эти объекты находились в ведении муниципалитетов и раньше, и на их содержание уходила и уходит сейчас большая часть средств из бюджетов поселений.

Главной целью разграничения государственной собственности ставилась приватизация, т.е. переход имущественных объектов из государственной собственности в частные руки. Таким образом, отнесенные в начале к муниципальной собственности высокорентабельные объекты социально-экономической инфраструктуры были выведены из ее состава путем приватизации в течение короткого периода. Причем органы местного самоуправления не оказывали заметного влияния на процесс приватизации, а зачастую чиновники местных администраций, злоупотребляя своим положением, приватизировали объекты за бесценок. Это привело к тому, что значительная часть имущества, которое могло составлять экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Перечень объектов муниципальной собственности в то же время расширялся в связи с приватизацией государственных предприятий за счет передачи местным органам власти социальных объектов приватизируемых предприятий. Решение вопроса о судьбе находящихся на балансе предприятий объектов социальной инфраструктуры при их приватизации было определено Указом Президента Российской федерации от 10.01.1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий», в котором был определен перечень социальных объектов, отнесенных к федеральной собственности, не подлежащих приватизации и передающихся в ведение местных администраций.

Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась в соответствии с «Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2284, которая обязывала органы местного самоуправления в течение 6 месяцев со дня утверждения плана приватизации принять на баланс объекты социально-бытовой сферы и жилищного фонда, не включенные в уставный капитал приватизируемого предприятия. Фактически государство переложило с предприятий всю тяжесть выполнения неприбыльных по определению социальных функций на плечи муниципалитетов. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи возрос в целом на 65%, а в отдельных городах России – в десятки раз [ Лексин В., Швецов А., 1998 ] .

Принятие на баланс названных объектов не только не улучшило экономическое положение муниципалитетов, но и ухудшило ее, т.к. эти объекты требовали значительных затрат на их ремонт и содержание, превышающих размер доходов, получаемых за счет их использования. Из этого следует, что в основе формирования муниципальной собственности в Российской Федерации изначально лежит система определенных экономических противоречий, являющихся результатом взаимодействия разнонаправленных интересов различных субъектов экономических отношений [ Мамедов О.Ю., 1998 ] . Первое противоречие возникает, когда с одной стороны находятся органы местной власти, заинтересованные в стабильных источниках дохода в бюджет, а с другой - «многовековой опыт развития экономических отношений, свидетельствующих о нецелесообразности создания и сохранения муниципальных предприятий в таких отраслях, где может активно действовать частный предприниматель, например, в торговле, производстве, сельскохозяйственной продукции, сфере услуг» [ Шишкин А.Ф., 1998 ] , что привело к сокращению доходообразующей базы муниципалитетов. Вторым противоречием является противоречие между процессами приватизации и муниципализации имущества, когда существенно увеличились объемы бюджетных расходов за счет нерентабельных объектов социально-бытовой сферы.

Итак, первоначальный этап формирования муниципальной собственности в Российской Федерации не способствовал укреплению экономических основ местного самоуправления, как это декларировалось законом. Возросшая нагрузка на местные бюджеты за счет увеличенных социальных обязанностей не была подкреплена финансированием, что привело к зависимости этих бюджетов от государственных субсидий. Одновременная приватизация ликвидных объектов муниципальной собственности явилась формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный [ Егоров А., 2005 ] . Это позволило решить ряд текущих вопросов, но местные бюджеты утратили стабильный источник поступлений денежных средств. Такое положение дел не давало возможности муниципалитетам быть в полной мере самостоятельным в управлении и распоряжении средствами местных бюджетов и объектами муниципальной собственности и ставило их в зависимость от федеральных и региональных органов власти [ ред. Э. Маркварта, 1998 ] .

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ установил, что муниципальная собственность, вместе с местными финансами, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования, составляет экономическую основу местного самоуправления. Согласно данному закону, в состав муниципальной собственности включались средства местного бюджета, муниципальные бюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Практика применения данного закона выявила некоторые взаимосвязанные проблемы, препятствовавшие эффективному функционированию системы местного самоуправления. К основным недостаткам закона относились: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и, соответственно, их структуры; неопределенность территориальных принципов организации местного самоуправления; невозможность реализации этими органами возложенных на них законами полномочий, в первую очередь, в связи с несоответствием материальных и финансовых ресурсов исполняемым обязанностям; фактическое отсутствие взаимосвязи органов местного самоуправления и населения, а также механизмов взаимодействия и контроля органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Новый федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принятый в последующем ряд нормативно-правовых актов принципиально изменили подходы к управлению муниципальной собственностью. Законом был установлен так называемый «закрытый» перечень муниципального имущества, необходимый для решения вопросов муниципальных поселений. Имущество, предназначенное для коммерческого использования, должно быть перепрофилировано или отчуждено в пользу других собственников (приватизировано). Данное положение озвучивает концепцию окончания приватизации в нашей стране о том, что у органов власти должно остаться только имущество, необходимое для осуществления властных полномочий. Причиной этому служит то, что наличие у муниципальных предприятий особых источников финансирования в виде дотаций за счет средства налогоплательщиков, а также меньшая степень их риска при осуществлении хозяйственной деятельности ставят муниципальные предприятия в преимущественное положение перед предприятиями других форм собственности, что ведет к искажению принципа равенства в конкурентной борьбе и, в результате, негативно отражается на развитии рынков соответствующих товаров и услуг. С этой точки зрения, приватизация объектов муниципальной собственности способствует развитию муниципальной экономики и, в первую очередь, малого и среднего бизнеса.

Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей населения муниципальных образований, кроме того, она используется для извлечения прибыли и является средством благоустройства. Исходя из анализа существующих классификаций объектов муниципальной собственности, мы предлагаем следующие критерии классификации объектов муниципальной собственности (табл. 1).

В настоящий момент основная часть объектов муниципальной собственности является доходопотребляющей. Местные бюджеты направляют на их содержание и поддержание в удовлетворительном состоянии от 40 до 80% своих доходов. Причем, чем меньше муниципальное образование, тем больше оно вынуждено расходовать. Поэтому от уровня развития системы управления муниципальной собственностью зависит качество жизни населения конкретного муниципального образования. Основными функциями по управлению муниципальной собственностью являются:

• -    обеспечение социально-экономического развития муниципального образования;

• -    обеспечение поступления доходов в местный бюджет;

• -    обеспечение социальной инфраструктуры, деятельности учреждений образования, здра-

• воохранения, культуры, спорта;

• -    содержание объектов инженерной инфраструктуры (транспорта, связи, объектов коммунального хозяйства);

• -    развитие рыночной инфраструктуры, создание условий для развития малого и среднего бизнеса.

  Классификация объектов муниципальной собственности

  
  

Таблица 1

Выполнение поставленных задач, как было сказано выше, требует значительных финансовых средств, поэтому сохранение в собственности муниципалитетов имущества, не отвечающего требованиям новой редакции федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но способного приносить доход, в интересах самих муниципалитетов, т.к. стабильное положение экономики муниципальных образований зависит от равновесия между доходообразующими и доходопотребляющими объектами. Находящиеся в муниципальной собственности объекты социальной сферы требуют постоянного и полноценного финансирования, поэтому наличие в собственности муниципалитетов имущества, приносящего доход необходимо для того, чтобы в рамках муниципального хозяйства содержать бездоходную собственность за счет доходной путем внутреннего перераспределения денежных средств.

Итак, из анализа следует, что реформирование системы управления муниципальной собственностью необходимо по следующим причинам:

• -    несоответствие материальных и финансовых ресурсов исполняемым обязанностям;

• -    фактическое отсутствие взаимосвязи органов местного самоуправления и населения;

• -    отсутствие механизмов взаимодействия и контроля органов государственной власти и органов местного самоуправления.

• -    двойственный характер муниципальной собственности.

Д.Ц-Д. Будажанаева. Проблемы взаимодействия рынков труда и образовательных услуг в регионе