Проблемы формирования налоговой культуры в России

1,2Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия , ,

1,2Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia , ,

со стороны государства величины налоговых сборов. Можно выделить множество подходов для оценки состояния налоговой системы и налоговых поступлений. Статистический подход констатирует и фиксирует цифры поступления налогов в бюджет за отчетный период; экономический подход пытается объяснить и прогнозировать эти цифры, связав их с макроэкономическими процессами. Социальные исследования способны помочь выявить и понять причины, стоящие за числовыми показателями, а значит, и дать ответ на вопрос: «Что еще можно сделать, какие шаги предпринять, чтобы увеличить собираемость налогов?».

В этом отношении особое внимание следует уделить такому сложному социальному явлению, как налоговая культура конкретно-исторического сообщества. Контент-анализ социологических и междисциплинарных исследований по налогам показывает, что фокус внимания следует переместить с инструментальных характеристик налоговой системы на отношение и установки налогоплательщиков относительно уплаты налогов и налоговой политики государства, в том числе и их отношение к налоговым органам. В научный обиход уже вошли фундаментальные исследования, по которым можно было бы дать оценку состояния налоговой культуры России (Nerré, 2008). В них выделены такие компоненты налоговой культуры, как интеллектуальная, характеризующая уровень налоговой грамотности населения, и эмоциональная, выражающая степень доверия налогоплательщиков к налоговым органам (Демин, 2015).

Проблема современного состояния российской налоговой культуры является последствием так называемого «культурного налогового шока» конца прошлого века. Это связано с глобальной трансформацией всей структуры социальных отношений, в том числе и налоговой системы. Перестроечный процесс породил методику создания нового социального устройства на основе заимствования элементов «опыта передовых стран». Не избежала этого формирующаяся налоговая система и налоговая политика российского государства. Однако заимствования разнородных и противоречивых элементов налоговой культуры зарубежных стран не только выходили за рамки национальных традиций, но и создали противоречивый клубок проблем формирования новой налоговой культуры. Более того, легитимизация такого рода элементов в налоговом законодательстве деформировала структуру взаимоотношений субъектов налоговой системы, что больнее всего ударило по самим налогоплательщикам. Ответом с их стороны стал уход налоговых платежей в «теневые структуры». Как отмечает Г.Ю. Канарш, «стремление к наживе, моральное оправдание обогащения любой ценой вытеснили из сознания большинства новых российских собственников традиционные для России идеи любви к ближнему, естественной сострадательности, помощи тем, кто оказался в трудной ситуации и не может самостоятельно обеспечить себе достойную жизнь, т. е. все те идеалы, которые составляют важнейшую часть традиционных российских представлений о справедливости» (Канарш, 2011: 148). До последнего времени российские исследователи дают характеристику состояния социальных отношений в нашем обществе в контексте понятия «общества травмы» (Тощенко, 2020). Однако проблемы налоговой культуры российского общества имеют давние исторические корни.

Почему россияне неохотно платят налоги? Это может быть связано с недавним прошлым страны, когда для большинства граждан налоги существовали «латентно», как вычеты из зарплаты. Поэтому бытовало выражение: «Сколько получаешь на руки (чистыми)?». Несколько поколений россиян не привыкли самостоятельно выплачивать налоги и даже интересоваться этой проблематикой. В обыденном представлении налоги существовали как бы отдельно от повседневной действительности. С этим связано отсутствие у населения знаний о налогах и о реальных способах выполнения своих обязанностей налогоплательщика, а также общественного интереса к этой проблематике.

Таким образом, одну из специфических характеристик российской ментальности можно представить как «налоговый нигилизм». В этом ключе необходимо учитывать исторический контекст восприятия института налогообложения и налоговой службы. Показателен следующий факт: в первой трети XVIII в., в ходе реформ Петра I, был введен особый разряд чиновников – фискалов. В их функции входила обязанность тайного контроля за деятельностью чиновников государственного аппарата. Одной из форм отчета фискала был донос о должностных преступлениях конкретных персон. Это влекло за собой суровое наказание государственного служащего с конфискацией имущества, часть которого становилась вознаграждением доносчику (Паутов, 2006). Именно с тех пор в русском языке понятие «фискал», помимо прямого смыслового значения «пристав, законный надзиратель; прокурор, стряпчий», получило еще одно толкование – «шпион, лазутчик, переносчик, наушник»1. До недавнего времени в повседневном общении слово «фискал»2 считалось оскорбительным и использовалось для описания человека-ябеды, доносчика.

И.Х. Озеров в своей работе начала прошлого века (1906 г.) констатирует, что ситуация «налогового нигилизма» была не новой и для того времени: «… у нас не развивалось чувство долга выполнять свои податные обязанности, и лица у нас платят налоги, потому что их принуждают к этому, а не потому, что они сознавали бы нравственную обязанность платить их. Это объясняется тем, что население у нас не участвовало в государственной жизни. Его не спрашивали, на что следует употреблять собранные деньги, а просто заставляли платить, и с этим настроением больших масс населения надо считаться» (Озеров, 2019: 4).

Такое состояние, в котором российское общество находится в течение длительного исторического периода, порождает особую проблему ответственного отношения граждан к уплате налогов. Сильнее всего «культурный налоговый шок» отразился на состоянии старшего поколения. Поэтому одним из способов решения этой проблемы может стать активное внимание к формированию налоговой культуры молодежи. Первым этапом формирования «интеллектуальной» составляющей налоговой культуры подрастающего поколения стало введение темы налоговой грамотности во внеурочные занятия «Разговоры о важном» в младшей школе (при партнерстве ФНС России). Перед учителями ставятся задачи не только знакомства обучающихся с азами налогообложения, но и развития у школьников гражданственности как ценностной ориентации. Такой акцент при проведении занятий активно задействует и вторую составляющую налоговой культуры – «эмоциональную», которая включает субъективные оценки налоговой системы с точки зрения правовых и неправовых ценностей.

Следующим шагом стало введение основ налоговой грамотности в средней школе в рамках предмета «Обществознание». Содержание курса затрагивает сущность фискальной политики государства, связи налогов с его бюджетом, цели и функции налогообложения; деление налогов на федеральные, региональные и местные; пропорциональную, прогрессивную и регрессивную системы налогообложения; прямые и косвенные налоги, характеристики; виды налогов, уплачиваемых физическими и юридическими лицами.

В то же самое время элементы налоговой культуры представлены в курсе истории. При поддержке ФНС России подготовлено учебное пособие «Налоговая история» для средних образовательных учреждений1. Знание ранее упомянутого термина «фискал» включено в ЕГЭ по истории. Так, одно из заданий предлагало раскрыть его смысл и привести «исторический факт, конкретизирующий данное понятие применительно к истории России». Эти компоненты «интеллектуальной» составляющей налоговой культуры, формирующие базовые знания в области налогообложения, позволяют толковать и применять их в повседневной практике налоговых отношений. Возможно поэтому сегодня «фискал» в негативном значении вышло из активного употребления как в бытовой практике, так и в средствах массовой информации. Образовательная деятельность по прививанию налоговой культуры с детства в части «интеллектуальной» составляющей дает свои положительные плоды.

В социальное пространство высшего образования идея формирования налоговой культуры студенческой молодежи была внедрена как отклик на постановку проблемы в целом. Первоначально такая работа была проведена на направлениях подготовки «Экономика» и «Юриспруденция» в рамках базовых профилей, связанных с налогами и налогообложением. Также откликнулись историки вузов экономических специальностей, включив в дисциплину «Экономическая история» налоговый компонент. Затем последовало создание междисциплинарных курсов. Так, в Финансовом университете при Правительстве РФ (на тот момент – Финансовая академия) силами преподавательского коллектива из экономистов, юристов, философов, историков и социологов разработан курс «Современные тенденции в формировании налоговой культуры»2. Далее для магистерских программ в курсе «Практическая философия»3 была разработана тема «Философия налогов в профессиональной деятельности»4, в учебный процесс направления подготовки «Социология» была введена дисциплина «Фискальная социология». В ее рамках студенты изучают налогообложение с точки зрения институционального подхода, рассматривают и анализируют налоговое поведение, в т. ч. девиантное поведение и его последствия, а также налоговую культуру.

Актуальность такого рода дисциплин для студентов связана с тем, что многие из них параллельно учебе принимают решение работать. Вторичная занятость студенческой молодежи, в том числе бакалавриата очной формы обучения, является одной из устойчивых тенденций последних лет. В этот период базовая информация о налогах переходит в разряд насущных знаний, позиция по отношению к их уплате начинает носить осознанный характер. Еще один из трендов в высшем образовании – выполнение выпускной квалификационной работы в форме стартапа. Опыт показывает, что часто при выстраивании бизнес-процессов студенты не учитывают налоговую составляющую, и необходимость налогообложения подчас становится для них полной неожиданностью. В такой ситуации продолжение работы по закладыванию фундамента как в части налоговой грамотности, так и в части формирования мировоззрения по отношению к налогам и их уплате выходит в разряд приоритетных и для высшего образования.

Однако на данный момент можно констатировать, что предпринятые усилия носят фрагментарный характер. В преподавании курса «Теория налогообложения» исторический контекст сведен к минимуму. Курсы «Философия налогов» и «Фискальная социология» в вузах практически отсутствуют. Показавшие свою эффективность в направлении формирования обеих составляющих налоговой культуры дисциплины минимизированы в учебных планах вузов. Соответственно, эти усилия оказывают лишь точечное воздействие на формирование налоговой культуры, поскольку такая практическая деятельность в академической среде высшего образования не приняла всеобщий характер.

Рассматривая ход формирования налоговой культуры работающей части населения России, отметим убедительную ориентацию на последовательное повышение уровня налоговой грамотности. Касательно «эмоциональной» составляющей налоговой культуры необходимо обратить внимание, что она требует более «тонких» настроек. Взглянем на проблемы субъективных оценок налоговой системы с точки зрения правовых и неправовых ценностей через категории доверия и справедливости.

Категория доверия в социологии повседневной жизни А. Селигменом трактуется как «ожидание добросовестного поведения других лиц по отношению к нам» (Селигмен, 2002). Ф. Фукуяма определяет доверие как «возникающее у членов сообщества ожидание того, что другие его члены будут вести себя более или менее предсказуемо, честно и с вниманием к нуждам окружающих, в согласии с некоторыми общими нормами» (Фукуяма, 2004: 52).

Комплекс коммуникаций, связанный с доверием на микроуровне, включает в себя отношения налогоплательщиков к чиновникам налоговых инспекций, которые занимаются сбором налогов (реализующих фискальную и контрольные функции налогообложения); чиновникам, которые регулируют распределение налоговых поступлений на каждом из уровней – федеральном, региональном и местном (реализующих распределительную функцию налогообложения); чиновникам, которые отвечают за расходование налоговых средств.

Для доверительных отношений характерна пропорциональная взаимозависимость: чем больше доверия между налоговыми органами и налогоплательщиками, чем более охотно они будут идти на взаимодействия, тем меньшее количество мер контроля и принуждения будет вынужденно применяться в налоговой политике государства. Проходящие в ФНС России реформы и изменение подходов в работе налоговых органов в части налогового администрирования – один из шагов, направленных на формирование доверия налогоплательщиков. Так, в Манифесте Федеральной налоговой службы России, опубликованном в 2023 г., декларируется принцип «100 % взаимного доверия» между налоговиками и налогоплательщиками1. Эффективная реализация заявленного принципа – задача не краткосрочного характера, и вопрос повышения уровня доверия населения к налоговым органам является актуальной повесткой дня.

Ф. Фукуяма, рассматривая категорию доверия на уровне государства, говорит: «Благополучие страны, а также ее состязательная способность на фоне других стран определяются одной универсальной культурной характеристикой – присущим ее обществу уровнем доверия» (Фукуяма, 2004: 21–22). Это рассуждение можно перенести и на налоговую систему. Успешность функционирования института налогообложения определяется свойственным обществу доверию на макроуровне: к правовым нормам, государственным институтам, в том числе налоговым. Это еще одна из важных характеристик уровня налоговой культуры, поскольку именно от доверия или недоверия к институтам во многом зависит соблюдение правовых норм, реализация и эффективность налоговой политики (Журавлева, 2018).

В социологии степень, в которой одна сторона доверяет другой, является мера веры в честность, доброжелательность, справедливость другой стороны. Из трех позиций справедливость, как критерий оценки налоговой системы, задействованной в формировании «эмоциональной» составляющей налоговой культуры, является самой чувствительной категорией в общественном восприятии. П. Штомпка обозначает тройственность проявления справедливости в социальной жизни:

1) справедливость как нравственный принцип, который задает социально признаваемый или желательный характер поведения; 2) справедливость как закрепляемая в кодексах правовая норма, исполнение законов; 3) справедливость как успешность реализации закрепленных норм в общественной жизни (Штомпка, 2017: 384). Исходя из такого уровневого деления, налогоплательщики, как юридические, так и физические лица, говоря о справедливости, имеют ввиду первый, нравственный принцип. Справедливость с точки зрения государства – третья позиция, соблюдение одного из классических принципов налогообложения, берущего свои корни от «Исследования о природе и причинах богатства народов» А. Смита (Смит, 1962). Посередине находится норма права, к которой апеллируют все. Соответственно, угол зрения в восприятии справедливости через призму норм права у налогоплательщиков и государства совершенно иной. И если за соблюдением принципа справедливости следят соответствующие институты власти, то налогоплательщики, с их ощущением справедливости как нравственного принципа, находятся в «самостоятельном плавании».

Сегодня становится насущной работа по восстановлению мировоззренческих оснований и нравственной системы ценностей, исторически свойственных менталитету россиян. Именно присущий индивидам ценностный ряд, центральным звеном которого является его включенность в социальное целое, обуславливает поведение налогоплательщика. В случае отсутствия такой включенности в рамках официально признанной системы налогоплательщик обращается к негосударственным структурам (Мазур, Батяев, 2018).

Наиболее ярко такого рода позиция проявляется в существующих теократических налоговых системах, где выразителем общих интересов выступает религиозная община или церковь (Панов, 2009). Еще одним значимым конкурентом государства могут выступать «теневые» структуры, обеспечивающие решение проблем повседневной жизни1.

Пожалуй, одним из самых ярких примеров, на котором можно проследить проявление нравственного отношения граждан к системе налогообложения, является подоходный налог. В общественном сознании присутствует идея, что прогрессивное налогообложение может привести к смягчению социального неравенства, уменьшению социального расслоения: если богатые будут платить больше, поскольку у них больше доходы, – это же справедливо. О шкалах налога на доходы физических лиц ведутся постоянные дебаты, среди которых в обязательном порядке предвыборные политические. Как отмечает А. Сен: «Мы приходим в волнение, причем не без оснований, когда замечаем в мире не отсутствие полной несправедливости, которой мы, как правило, и не ждем, а обычные устранимые несправедливости, с которыми хотим покончить» (Сен, 2016: 11).

П. Штомпка выделяет пропорциональность («хорошее равновесие») как понятие, близко связанное со справедливостью (Штомпка, 2017: 385). Это в полной мере относится и к налогообложению. По мнению И.Х. Озерова, налоговые средства, полученные государством путем обложения дохода, являются наиболее справедливой формой обложения, «так как здесь размер обложения можно согласовать с имущественным положением плательщика» (Озеров, 2019: 4).

В российской практике длительное время действовала единая ставка НДФЛ в 13 % для всех граждан страны как критерий справедливости (через равенство налогового бремени, равенство при изъятии части доходов). В 2021 г. она была несколько трансформирована введением ставки 15 % для граждан, чьи доходы превышают 5 млн руб. Этому предшествовала длительная работа, в том числе в поле исследования общественного мнения. Так, согласно опросу ФОМ 2013 г., каждый второй россиянин считал несправедливой единую ставку налогов и готов был одобрить введение прогрессивной системы налогообложения2. Исследование ВЦИОМ 2020 г., направленное на выявление информированности россиян о повышении налоговой ставки, показало, что уже 63 % россиян выступали за введение прогрессивной шкалы налогообложения, при которой чем богаче человек, тем выше налог он должен платить. Лишь 12 % высказались за сохранение единой налоговой ставки вне зависимости от дохода3. В 2021 г. количество согласных с дифференциацией подоходного налога достигло 83 %. При этом больше половины (54 %) россиян согласны платить высокие налоги, если государство направит эти деньги на поддержку бедных. Одновременно 28 % считают, что налоги должны быть как можно меньше, чтобы каждый человек смог распоряжаться своими деньгами наилучшим для себя образом4.

В 2024 г. поставлен вопрос о внесении изменений в налоговое законодательство для более справедливого распределения налогового бремени, в том числе и более разнообразном шкалировании ставок подоходного налога. Опрос, проведенный ВЦИОМ, показывает, что тенденция отношения к уплате НДФЛ по единой ставке 13 % сохранилась: в 2024 г. 67 % россиян считает ее несправедливой (65 % – в 2005 г.). Однако среди молодежи в возрастной группе 18–24 года таких менее половины (47 %), в возрастной группе 25–34 года – чуть более половины (54 %). Одновременно ВЦИОМ отмечает, что в связи с достаточно высоким процентом затруднившихся с ответами на вопросы, тема налогов «остается достаточно трудной для понимания и/или формирования личных взглядов»1. Так, среди затруднившихся ответить на вопрос о справедливости плоской шкалы налогообложения самый большой процент (8 %) показала возрастная группа 18– 24 года, куда входит и студенческая молодежь. Данные можно интерпретировать как сигнал недостаточного уровня налоговой грамотности российского студенчества и желательности введения в вузовский компонент социально-гуманитарного блока дисциплины, раскрывающей налогообложение и налоговую культуру одновременно с социального, экономического и правового ракурсов. С другой стороны, именно самая молодая возрастная категория из опрашиваемых сделала свой выбор в пользу суждений: «налоги могут быть и высокими, лишь бы бедные люди могли получать от государства больше поддержки в виде бесплатных услуг…» (60 %) и «я предпочитаю платить больше налогов, но быть уверенным в широкой доступности и высоком качестве государственных услуг…» (65 %). Эти показатели, самые высокие среди представленных в исследовании возрастных групп, возможно трактовать как траекторию позитивного настроя молодежи на ценностную ориентацию в отношении налогообложения.

Подводя итоги, отметим, что проблемы формирования налоговой культуры в России несут за собой длинный исторический шлейф. Однако острота этих проблем связана с «культурным налоговым шоком», который испытало на себе население России в период трансформации общества в конце прошлого века. Современное состояние налоговой культуры характеризуется «налоговым нигилизмом», выраженным в низком уровне налоговой грамотности и доверия населения к фискальной политике государства и деятельности налоговых органов. В полной мере это описание относится к старшему поколению страны. Поэтому особое внимание следует уделять формированию налоговой культуры российской молодежи. В качестве эффективных можно отметить меры, принимаемые в части формирования налоговой грамотности учащихся средних образовательных учреждений. Однако категория студенческой молодежи остается неохваченной процессом повышения уровня налоговой культуры. Эта проблема усугубляется включением студентов в трудовую деятельность в рамках вторичной занятости. Также стоит отметить эффективность предпринимаемых налоговыми органами мер по повышению доверия населения. Реально достигнутые успехи свидетельствуют о положительной тенденции в преодолении проблем формирования налоговой культуры в России.