Проблемы и перспективы реализации региональной семейной политики

Усиливающаяся тенденция к модернизации семьи, вариабельности ее форм и состава диктует необходимость переосмысления роли и функций семьи в обществе, а также создания новых механизмов и принципов государственной семейной политики. Эти изменения в сочетании с культурным разнообр'азием, плюрализацией жизненных стилей, особенностями взаимодействия с внешним миром обусловили возникновение различных моделей семьи1 Постепенный отход от традиционной патриархальной модели социальной организации родственных связей заставил многих исследователей и политиков говорить о кризисе семьи2 и даже об ее исчезновении как социального института3 Именно этим были обусловлены рост внимания к проблемам семьи на самом высоком уровне, артикуляция необходимости создания и реализации эффективной социальной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Дискурс кризиса семьи, как представляется, в наибольшей степени связан с воспроизводством функционального подхода к семье4 Стремление усилить семью в исполнении традиционных экономических и социализирующих функций — задача современной социальной политики. К примеру, Национальный план действий в интересах детей «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» делает акцент на необходимости поддержки семьи как «естественной среды развития детей» путем обеспечения экономическими, социальными, правовыми и административными мерами прав детей на жизнь в семье; поддержку возможностей семьи по воспитанию и содержанию детей; улучшение семейного образа жизни.

ЛОВЦОВА Наталия Игоревна, доцент кафедры социальной антропологии и социальной работы Саратовского государственного технического университета, кандидат социологических наук.

Это предполагает развитие семьи на основе самообеспечения, стимулирования роста реальных доходов семьи, а также дальнейшее развитие системы основных социальных гарантий для семей с детьми. Тем самым семье, с одной стороны, делегируется большая самостоятельность и ответственность, а с другой — создается недостаточно условий для реализации этой самостоятельности.

Широкое определение семейной политики подразумевает деятельность государства в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, охраны окружающей среды, занятости, налоговой политики, транспорта, строительства, жилищно-коммунальной сферы, что непосредственно или косвенным образом влияет на состояние жизни семей. Сюда же включаются меры, целью которых является поддержка семей с несовершеннолетними детьми (выплаты и пособия, налоговые льготы); обеспечение льготами работников, имеющих родительские обязанности (пособия по уходу за ребенком, больничные листы, декретный отпуск); создание системы дневного пребывания ребенка (детские сады, ясли, группы продленного дня, секции и кружки, летние лагеря); другие службы и льготы для семей с детьми в сфере социальной защиты, образования, жилищной политики, здравоохранения; законодательство, непосредственно нацеленное на семью (в том числе фиксирующее усыновление, разводы).

Подходы известных отечественных авторов к определению семейной политики в большей степени определяют направленность целей семейной политики на поддержку того типа семьи, который, по мнению А.И.Антонова, «полезен» для общества, на «тот основной тип, который конституирует собственно семью, успешно выполняющую специфические функции, в том числе, например, по рождению и социализации детей»5. Полезность семьи для общества подчеркивается также и в определении семейной политики, трактуемым Е.Холостовой как «комплекс практических мер, представляющих семьям с детьми определенные социальные гарантии, цель которых — улучшить благосостояние и обеспечить функционирование семьи в интересах общества»6. Подобная дискуссия продолжается и за рубежом, однако фокус семейной политики все больше смещается в сторону заботы о благополучии всех типов семей вне зависимости от их функциональности. Р.Титмус определяет семейную политику как совокупность принципов, регулирующих деятельность государственных и негосударственных агентов, которая направлена на обеспечение благосостояния семьи, минимального уровня доходов и реализацию прогрессивного перераспределения ресурсов таким образом, чтобы добиться развития общества для реализации принципа социальной солидарности7 В зависимости от направленности семейной политики и степени ответственности, принимаемой государством для семейного благополучия, Л.Хантрайнз и Л.Ф.Хардинг выделяют три типа семейной политики: эксплицитная, имплицитная и негативная.

Эксплицитная семейная политика регулирует меры, нацеленные на семью и делающие акцент на социальную защиту в решении широкого ряда проблем семьи, основанной на принципе перераспределения, с высоким уровнем социально-политического контроля за ее состоянием.

Имплицитная семейная политика принимает во внимание проблемы семьи, но при этом отдельная сфера семейной политики не создается. Предпринимаемые меры достаточно избирательны.

Негативная семейная политика отвергает вмешательство в дела семьи, чем обосновывается отсутствие семейной политики, в то же время предпринимаются действия, которые в значительной степени влияют на семью⁸.

Признание семьи в качестве центра общественной системы, структурного базисного образования российского общества, характеризует эксплицитную направленность семейной политики, декларируемую как на федеральном, так и региональном уровнях. В то же время сфокусированность мероприятий реализации семейной политики на «специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций»9 (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной), а также на обеспечении социальной защиты отдельных, наиболее уязвимых групп населения свидетельствует об избирательности, имплицитности деятельности субъектов семейной политики.

В связи с этим для анализа региональной семейной политики важными представляются: во-первых, из множества проблем семьи, как свидетельствует исследование, проведенное в 2004 г. в Саратовской области, наиболее существенна — экономическая10. Ослабление же репродуктивной и социализирующей функций семьи вызывает озабоченность в большей степени на государственном уровне в связи с ухудшением демографической ситуации в стране11 Во-вторых, эксплицитная семейная политика не ограничивается лишь социальной защитой семей, а также отдельных групп населения, находящихся в особо сложных жизненных обстоятельствах. Социальная защита представляет собой лишь одно из направлений семейной политики и играет вспомогательную роль. Отказ от принципа патернализма в отношениях между семьей и государством предполагает разработку и внедрение в программу мер по реализации семейной политики адаптационных механизмов, активизирующих возможности семьи выступать в качестве не столько объекта, сколько субъекта семейной политики. Фиксация же основных направлений государственной и региональной семейной политики на «проблемных» семьях не позволяет обеспечить комплексный подход в содействии благополучию семьи и соблюдению ее интересов.

Еще одним аспектом несоответствия идеологической декларации и практик реализации семейной политики является признание многообразия форм семьи и брака, а также определение семейной политики как «комплекса практических мер, предоставляемых семьям с детьми», что демонстрирует предпочтение государством традиционной формы семьи, призванной исполнить репродуктивную и социализирующую функции в интересах общества12

Вопрос вычленения детской политики в качестве самостоятельной сферы имеет несколько аспектов: определение статуса ребенка в современном обществе, роли и условий его существования в обществе, отношения к нему семьи и государства. В связи с тем, какие меры социальной политики в сфере охраны детства являются приоритетными, и насколько учитывается голос ребенка в принятии того или иного решения, мы видим, каким образом дети воспринимаются агентами социальной политики.

В современной России дети не считаются полностью ответственными за самих себя индивидами. Проявления детской самостоятельности в различных формах, в том числе их участие в теневой экономике и нелегальной деятельности (детский труд, отказ от образования, участие в военных действиях, бродяжничество, криминальная активность), трактуются миром взрослых как острейшие проблемы, возникающие в результате ослабления социализирующей функции семьи и требующие немедленного вмешательства. Особый статус детства в государстве закреплен законами, которые с течением времени пересматриваются в зависимости от изменяющегося содержания понятия детства. При этом именно семье делегируется ответственность за воспроизводство полезного населения, а также обеспечивается полная подконтрольность семьи государству13

Подобное отношение государства к семье в постсоветской России стимулировало гражданское непризнание государства вследствие идеологического и политического пренебрежения ценностью самостоятельности семьи в советский период. Воспроизводство бенефициарных ожиданий (льгот) у значительной части населения в переходе к рынку, повышение значимости приватной сферы в системе ценностей современных россиян способствуют все большему отчуждению семьи от государства, о чем свидетельствуют данные ряда исследований, проведенных в Саратовской области14 С этих позиций одной из наиболее важных задач региональных органов исполнительной власти в сфере охраны детства и семейной политики выступают накопление социального капитала органами социальной защиты, рост доверия со стороны населения, усматривающего роль государства в обеспечении льгот и заботы о материальном благополучии.

Практически на всех уровнях исполнительной и законодательной власти время от времени раздается призыв: «Нам что-то нужно делать с семьей!» Однако до настоящего времени проблемы семьи двусмысленно воспринимаются на местном уровне: с одной стороны, власти понимают необходимость сохранения и поддержания семьи как социального института, с другой — существуют препят-

Реализация региональной семейной политики 207 ствия правового свойства и недостаток ресурсов для осуществления вмешательства в жизнь семьи. Такое положение дел, как представляется, отражает противоречие между приверженностью к функционалистской идеологии, влияющей на принятие решений в семейной политике, и необходимостью признания факта изменчивости форм семьи и утраты механизмов социального контроля над приватной жизнью населения.

В настоящее время внимание региональной социальной политики в большей степени приходится не на семью, а на такие группы населения, как престарелые, инвалиды, безработные. Внимание также уделяется детям, по той или иной причине лишенным семейного окружения (сиротство или так называемое «социальное сиротство», т.е. отсутствие родительской заботы при живых родителях, «отказные» дети). Проблемы семьи, включающие целый спектр отношений (супружеские, родительские, отношения между поколениями), попадают в поле зрения государственных социальных служб только в том случае, если они начинают представлять опасность для того или иного члена семьи, либо финансовое положение семьи квалифицируется как неудовлетворительное.

Принятая в 2000 г. Концепция семейной политики Саратовской области переосмысливает подходы к решению проблем семьи и детей. Она представляет собой систему целей, принципов и механизмов содействия основным процессам жизнедеятельности семьи, создания условий для ее нормального функционирования. Необходимость разработки концепции семейной политики обусловлена еще и необходимостью координации деятельности различных министерств и ведомств, деятельность которых прямо или косвенно способствует (или препятствует) решению проблем семьи.

Кроме того, ответственность за обеспечение служб, оказывающих услуги семье, разделяется с неправительственными организациями, финансируемыми за счет отечественных и зарубежных фондов. Таким образом, в существующей системе семейной политики семья с ее проблемами не воспринимается как единое целое: ответственность за различные стороны семейного функционирования распределена между большим числом агентов, что создает трудности как для семьи в получении помощи со стороны государства и местных властей, так и для властей при координации усилий осуществления поддержки.

Концепция семейной политики Саратовской области основана на принципиально новых положениях, касающихся функциональной сущности семьи в обществе. Реализация ее положений осуществляется на основе экспертных опросов, анализа результатов мониторинговых исследований, сравнения государственных моделей семейной политики. Наибольшее значение это имеет для получения точных данных относительно материального благополучия детей и семьи, уровня безработицы. При усложнении системы социального обеспечения, ориентации ее на оказание адресной помощи при распределении льгот, усложняется и проведение обследований в этой области. Для обеспечения эффективной работы по нейтрализации таких негативных проблем, как наркомания, проституция, наихудшие формы детского труда, бродяжничество, алкоголизм и токсикомания также необходимы тщательно спланированные и квалифицированно проводимые исследования, поскольку официальная статистика не отражает в полной мере ситуацию, а получение достоверных данных затруднено в силу скрытого характера перечисленных выше проблем.

Система мероприятий по реализации Концепции семейной политики, разработанная Министерством труда и социального развития области в 2000 г., как оказалось, не может в полной мере отвечать ее приоритетам. Распределение финансирования в области, к сожалению, отражает общероссийскую тенденцию, когда социальным аспектам преобразований уделяется недостаточное внимание, а социальная политика, направленная на смягчение проблем семьи и более полное удовлетворение семейных потребностей, воспринимается как второстепенная задача по сравнению с экономическими аспектами функционирования общества. Так, например, совершенствование система выплаты детских пособий декларируется в программе мероприятий в качестве меры, направленной на стимулирование рождаемости. С нашей точки зрения, причины «малодетности» семей более фундаментальны, и решение проблемы сокращения численности населения с помощью пособий и льгот невозможно. Создание же прочих условий, например, совершенствование жилищной политики, в предлагаемой программе не предусмотрено вообще.

Совершенствование законодательной базы семейной политики, предполагающее нормативно-правовое регулирование вопросов социальной защищенности семьи и детей, безусловно, является необходимым условием эффективности мер семейной политики, однако на этом пути существует несколько проблем. Так, различные министерства и ведомства предлагают на обсуждение в законодательный орган области различные правовые документы, которые, к сожалению, не всегда проходят соответствующую экспертизу. В результате велика вероятность утверждения документов дискриминационного плана, не учитывающих глубину проблемы и характер влияния, которое может оказать принимаемое решение на феномены, сопровождающие ту или иную проблему. В 2001 г. нами рецензировался проект Муниципальной целевой программы развития наркологической службы г. Саратова на 2001—2005 гг. В указанном проекте предлагалось ввести «практику ответственности за совершение действий, наносящих ущерб собственному здоровью (употребление наркотиков, алкоголя). В случае несовершеннолетия нарушителя уголовную ответственность должны нести его/ее родители». Содержание программы свидетельствует о подходе к решению проблемы жесткими методами, о чем свидетельствует употребление таких оборотов, как «личная ответственность граждан при наркологических заболеваниях», «насаждение культа здоровья», «межведомственная комиссия как авторитарный орган». Использование репрессивных методов работы с данной категорией населения, как показывает отечественный и зарубежный опыт, приводит лишь к росту числа людей, испытывающих зависимость от психоактивных веществ (алкоголь и наркотики), а также повышает уровень преступности в обществе. В связи с этим введение практики квалифицированной экспертизы выдвигаемых законопроектов, норм и программ, регламентирующих социальные инновации, должно стать первоочередной задачей, что не нашло отражения в предлагаемой Программе.

*

Улучшения материальных условий жизнедеятельности семьи и поддержки малоимущих семей планируется достичь в основном через совершенствование политики занятости, выплату пособий и решение демографических проблем. Безусловно, демографическая ситуация в Саратовской области, как и в целом по России, тревожна. Негативные демографические тенденции зависят от множества факторов, но контекст предлагаемых мероприятий таков, что улучшение демографической ситуации может произойти за счет повышения уровня благосостояния семьи, благодаря получению семьей пособий и льгот, хотя, как известно, показатели материального благополучия и уровня рождаемости не напрямую и не всегда коррелируют между собой. Мировой опыт показывает, что многие страны с высоким уровнем жизни характеризуются низким уровнем рождаемости.

Меры по охране репродуктивного здоровья населения, материнства, отцовства, детства предполагают создание благоприятных условий для рождения и воспитания здоровых детей путем витаминизации беременных, а также обеспечения бесплатного проезда беременных из сельской местности в женскую консультацию. Совершенствование деятельности медицинских учреждений также должно способствовать созданию благоприятных условий для рождения здоровых детей, однако Программа не конкретизирует направленность такого совершенствования; мероприятия, планируемые для профилактики и лечения наркомании и алкоголизма, носят ограниченный характер и не соответствуют масштабу проблемы.

К сожалению, в программе мер по реализации семейной политики не нашли отражение такие важные элементы, как образовательная политика; действия, планируемые для улучшения системы дошкольного образования; политика в сфере здравоохранения, связанная не только с проблемами репродуктивного здоровья; жилищная политика. Предлагаемая Программа ориентирована на решение проблем, существующих «здесь и сейчас», а ориентация на превентивную работу представлена недостаточно. Именно в таком подходе коренится ограниченность мер социальной политики. При акценте на видимые аспекты той или иной проблемы вне поля внимания, а следовательно, и практической деятельности, остается пласт причин, сохранение которых будет воспроизводить проблему вновь и вновь. Безусловно, профилактические программы в регионе существуют. Благодаря финансированию таких программ зарубежными фондами в регионе реализуются образовательные и информационные инициативы, организуются консультативные центры, а также дневные стационары в помощь подросткам, столкнувшимся с той или иной проблемой. К сожалению, местный бюджет в большинстве случаев не оказывает материальной поддержки дальнейшему развитию этих программ, даже доказавших свою состоятельность и продемонстрировавших преимущество перед другими, в том числе бюджетно-финансируемыми видами деятельности.

Анализ положения семьи и детей, а также обзор деятельности имеющихся социальных служб позволили выявить наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются семьи Саратовской области. Среди них, как и в целом по России, наиболее острыми являются бедность, жилищные проблемы, сокращение рождаемости, ухудшающееся качество дошкольного и школьного образования, детская инвалидность и сиротство (в том числе социальное), распространение ВИЧ-инфекции и наркомании, особенно среди подростков и молодежи, рост детской и подростковой преступности, низкая доступность квалифицированной социальной поддержки в сельской местности15.

О неэффективности многих мер реализации семейной политики свидетельствует сравнительный анализ данных, характеризующих положение семьи и детей. За первый год осуществления новой семейной политики в Саратовской области не удалось не только остановить, но даже замедлить темпы углубления негативных тенденций. За 10 лет (1993—2003 гг.) резко сократилась численность детей в возрасте 0—6 лет (почти на 50 %), при уменьшении общего числа рождений продолжается рост внебрачной рождаемости: если в 1988 г. детей, родившихся вне зарегистрированного брака, в общем числе родившихся было 10,2 %, то в 2003г. — 15,5 %. О недостаточности мер по развитию сферы семейного досуга для поддержания стабильно- сти семьи свидетельствует также статистика разводов: на 1 тыс. заключенных браков в 1999 г. пришлось 547, в 2000 г. — 662 развода. В 2003 г. уровень разводимости превысил 77 % и составил 13 877 расторгнутых браков на 18 027 заключенных. При этом более 60 % разводов приходится на семьи с детьми. Совершенствование системы адресной помощи населению и выплаты пособий как меры, содействующей снижению уровня бедности, также не позволило повысить уровень жизни семьи. В 2003 г. в Саратовской области численность населения, имеющего денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, снизилась до 27,18 % (в 2002 г. — 31,93 %, в 2001 г. — 33,4, в 2000 г. — 30,1 %). За последние три года наметилась устойчивая тенденция к увеличению числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: в 1998 г. зарегистрировано 2 072 ребенка, в 1999 г. — 2 153, в 2000 г. — 2 238, в 2001 г. — 2 472, в 2003 г. — 2 411 чел. При этом уровень усыновления остается стабильно низким и составил в 2003 г. — 9 %, в 2002 г. — 9,8 %)16

Такого рода противоречия поднимают множество вопросов, которые не нашли отражения ни в современной российской концепции семейной политики, ни в программе мероприятий по реализации региональной семейной политики. Отсутствие четко определенных социальных стандартов оценки качества жизни населения и эффективности мер, предпринимаемых субъектами социальной политики, несовершенство терминологии и ограниченность сложившегося в системе социальной политики определения семьи как получателя социальной помощи создает трудности идентификации тех, на кого эта помощь могла бы распространяться.

Во многом предлагаемые мероприятия только подразумеваются, вступая тем самым в противоречие с самой концепцией семейной политики. Таким образом, «новое качество партнерских отношений семьи и государства»17, провозглашенные Концепцией семейной политики, не нашли практического воплощения, поскольку во многом предлагаемые мероприятия отражают потребности и возможности субъектов семейной политики, среди которых сама семья представлена недостаточно. Усиление государ- ственной семейной политики сопровождается расширением и углублением воздействия государства на семью, однако механизмов, обеспечивающих правовые гарантии суверенитета семьи, так и не было предложено, что не позволяет говорить о балансе семейных и общественных интересов. С другой стороны, привлечение внимания к проблемам семьи, усовершенствование терминологии, признание многообразия форм семьи, попытки учета особенностей социального положения, интересов семьи, родителей и детей, координация усилий различных министерств и ведомств области по обеспечению благополучия семьи являются основой создания эффективной семейной политики, построенной на балансе интересов личности, семьи и общества.