Проблемы и перспективы реформирования системы государственного управления в Республике Бурятия

Проблема повышения эффективности государственного управления актуальна для любого государства, но для России она приобрела особую остроту в последние десятилетия в связи с проводимой административной реформой.

В период с середины 1980-х и до конца 1990-х гг. во многих странах были реализованы широкомасштабные и комплексные программы реформирования системы государственного управления на основе концепции нового государственного управления (New Public Management), сокращенно – НГУ. Ключевыми целями реформ государственного управления являлись:

• -    снижение государственных расходов;

• -    повышение способности государства к развитию и реализации политики;

• -    улучшение выполнения государством функций работодателя;

• -    повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Основной смысл реформ заключался в том, чтобы отойти от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Недостатки функционирования бюрократической модели организации наиболее заметно стали проявляться в последние десятилетия с переходом развитых государств от индустриального к «постиндустриальному» или «информационному» обществу. Усложнившиеся задачи развития общества пришли в противоречие со сложившимися бюрократическими формами государственного управления. Опыт государственного управления зарубежных стран, таких как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Сингапур и США показал, что эффективность государственного управления может быть повышена лишь на путях ее обновления и обретения внутренней способности к своевременной и адекватной адаптации в изменяющихся условиях окружающей действительности.

Экскурс в современную историю государственного управления связан с необходимостью обоснования тех тенденций, которые отчетливо проявляются в настоящее время в государственном управлении.

Система государственного управления Республики Бурятия как составная часть всей системы государственного управления Российской Федерации построена на принципах, по определению Генри Минцберга, механистической бюрократии [1]. При многих своих положительных сторонах бюрократическая модель организации имеет ряд существенных изъянов.

Система государственного управления Республики Бурятия не отличается в принципе от существующих систем государственного управления других регионов и в целом Российской Федерации. И недостатки, присущие системе государственного управления нашей республики, характерны системам других регионов. Многие регионы России (Татарстан,

Мари Эл, Удмуртия, Нижегородская область), столкнувшись с неэффективностью существующей системы государственного управления, в рамках административной реформы активно ведут поиск путей повышения эффективности воздействия государства (органов власти) на социальноэкономические процессы.

Поиск путей повышения эффективности государственного управления ведется и в Республике Бурятия: структурирование министерств и ведомств по блокам управления, переход на индикативное планирование, совершенствование внутренних процессов деятельности госаппарата на основе внедрения информационных технологий, более четкой регламентации управленческих операций и процедур, упорядочения функций, создания системы отбора персонала, передачи части государственных работ на аутсорсинг сторонним организациям, в том числе бизнесу и другое.

Следует отметить, что наиболее активно в последние годы ведется работа по созданию электронного правительства и переход на оказание государственных услуг в электронной форме. Необходимо подчеркнуть, что стратегически эти направления отвечают тем подходам, которые внедряются в регионах России и в других странах. По некоторым направлениям республика опережает соседние регионы, где-то отстает.

Вместе с тем, реформирование государственного управления, несмотря на заинтересованность высшего руководства республики, происходит медленно и во многом формально.

Какие же причины тормозят внедрение прогрессивных методов управления?

Во-первых, (необходимо оговориться) внедрение любого новшества всегда требует времени и сопряжено с трудностями. Бесконфликтное внедрение изменений является скорее исключением, чем правилом. Сопротивление переменам может иметь разную силу и интенсивность. Оно проявляется как в форме пассивного, более или менее скрытого неприятия перемен, выражающегося в виде абсентеизма, снижения производительности или в форме активного, открытого выступления против перестройки (например, в виде забастовки, явного уклонения от внедрения новшеств). Причина сопротивления может крыться в личных и структурных барьерах [2].

Однако не это основная причина. Основная причина кроется в самой системе государственного управления, построенной на принципах бюрократии (понятие «бюрократии» здесь используется не в оценочном, а прямом содержательном смысле).

Такая система объективно сама отторгает все новое. Построенная пирамидально, на вершине которой сосредоточена вся власть, такая система чрезвычайно громоздка, плохо управляема и постоянно нуждается в контроле сверху. Поэтому неслучайно глава республики, как и любой руководитель высшего звена, также вынужден постоянно держать на контроле деятельность подчиненных ему государственных структур. В последнее время в обиход вошел новый термин «ручное управление», отражающий специфику российской системы управления «нулевых лет». Вообще Рос- сия всегда отличалась и от Европы, и от Востока своими особыми чертами. Эту российскую специфику А. Прохоров назвал «русской моделью управления», которая независимо от социального строя, исторических условий, сохраняет на себе особую «русскую печать» [3].

Данная национальная особенность, соединенная с веберовским бюрократизмом, порождала и продолжает порождать свой неповторимый и ничем необъяснимый колорит.

Поэтому поиск путей совершенствования управления в регионах ведется, как это свойственно системе, в рамках тех образцов и стандартов, которые проецирует федеральный центр, то есть вершина бюрократической управленческой пирамиды.

Хотя, известно, что данные образцы не являются идеальной моделью для тиражирования. По данным регулярных обзоров Всемирного банка, рейтинг управленческой эффективности российского правительства на протяжении ряда последних лет остается невысоким по сравнению с другими странами [4].

В результате такого реформирования управления разрастается государственный аппарат и, как следствие, система всеобъемлющего контроля, одновременно увеличивается объем документооборота, затраты времени, ресурсов и средств и, как следствие, рост формализма и бюрократизма и низкая эффективность управления (достижения намеченных конкретных целей). В такой системе управления на каждое контролирующее воздействие сверху всегда будет найдено противодействие снизу (инстинкт самосохранения исполнителей и системы). По мнению авторитетного специалиста, в области управления Дэвида Осборна: «Чтобы указать работнику, что и как он должен делать, в бюрократических системах используются детально разработанные средства: образование функциональных подразделений, процедурные правила, должностные инструкции. Все это делает рискованным любое проявление инициативы. Когда работники осваиваются с такими условиями, они становятся послушными, зависимыми, они боятся брать на себя слишком много инициативы. Таким образом, бюрократическая организация формирует такую культуру, при которой главными являются страх, сознание вины, желание оправдаться» [5].

Усложнению и усилению бюрократизма системы государственного управления, как ни странно, способствует российский федерализм. Разделение государственной службы и государственного управления на федеральный и субфедеральный уровни, и уровень местного самоуправления, привел к неуправляемому росту численности управленческого аппарата, дублированию функций, созданию искусственных барьеров и ограничений. Численность госслужащих федерального уровня увеличилась в результате административной реформы в два раза. Это потребовало дополнительного указа президента России о сокращении численности госаппарата на 20% [6]. В субъектах Федерации численность госслужащих территориальных федеральных органов исполнительной власти превышает вдвое численность госслужащих субъекта Федерации. Нерешенные проблемы совершенствования федеративного устройства, не завершенность процесса разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами, создает благоприятные условия для дальнейшей бюрократизации системы государственного управления. В данном случае федеративное устройство невольно становится одним из источников сохранения и роста бюрократизма государственного управления.

Другой причиной не эффективности реформирования системы государственного управления в России является незавершенность ее политической системы.

С точки зрения известного французского социолога Мишеля Крозье, кризис любого общества – это, прежде всего, и главным образом, кризис бюрократический, кризис традиционных моделей управления, кризис устаревшего ныне типа взаимодействия государства и общества, государства и человека, который вызывает необходимость радикальной переоценки авторитарной и самодовлеющей роли государства в общественной организации.

Таким образом, современный кризис, по его мнению, – это, прежде всего, кризис архаических традиционных моделей управления обществом, который выражается в дезинтеграции гражданского порядка, упадке социальной дисциплины, вырождении лидеров и в усилении процессов отчуждения граждан от политики [7].

Политическая система, как и система государственного управления, России находится в процессе трансформации от прежней советской к новой демократической и представляет собой симбиоз отживающих прежних и нарождающихся новых социальных институтов и форм мышления и поведения. Это характерно и для властных институтов, которые с изменением внешних форм, пока еще не избавились от традиционных способов мышления и понимания природы демократического государства и соответствующих ему методов управления. Такой системе присущи неудовлетворительное развитие функции самокоррекции, которая сущностно необходима для социальных систем, находящихся в мире, подверженном постоянным изменениям.

Раздутость институционально-бюрократической структуры такого общества и свойственные ей неэффективность и медлительность в реализации принятых решений сохраняют еще значение приказного характера указов в менталитете самих управляющих, тогда как на другом полюсе общественного организма – на уровне индивидуальных взаимодействий – идет процесс обесценивания этих инструментов управления [8].

На примере Республике Бурятия можно сделать вывод, что реформирование государственного управления осуществляется в основном в рамках структурных изменений, не изменяя пока что содержания самого управления.

Активность министерств и ведомств в перестройке их деятельности по достижению общих целей Правительства продолжают сдерживать их собственные Положения, которые определяют «коридор» их интересов. Следует заметить, что отраслевые Положения и инструкции разрабатываются, по законам бюрократического управления, самими министерствами, исходя из их собственного видения государственных задач и проблем, которое, в свою очередь, основывается на их традиционном понимании объективной необходимости государственного контроля над обществом. Отсюда цель их существования и их деятельность не связана напрямую с результатами деятельности хозяйствующих субъектов, организаций и граждан. Министерства, как составная часть бюрократической пирамиды управления, условно делят всю работу на «свою» (текущую ведомственную) которая, всегда оценивается как более важная и необходимая, и работу общую, Правительственную, по достижению целей и задач Программы СЭР (показателей и индикаторов). При таком подходе текущие планы работы министерств оказываются ближе и привычнее, так как не требуют каких либо дополнительных изменений или усилий, и поэтому могут не совпадать с задачами Программы СЭР, а, в большинстве случаев, ведомственные и общие правительственные планы могут существовать параллельно.

Со сменой высшего должностного лица в республике произошли определенные позитивные изменения в стратегии развития республики, под эту стратегию была реорганизована структура органов государственного управления, обновлен кадровый состав госаппарата.

Вместе с тем, проблема повышения эффективности государственного управления сохраняется.

Какая структура органов исполнительной власти может быть оптимальной, отвечающей современным требованиям и каким образом будет меняться содержание государственного управления? Ответы на эти вопросы будут зависеть от понимания высшего руководства и государственного аппарата места и функций современного государства в рыночном демократическом обществе и их реальных действий в этом направлении.

Учитывая опыт других стран в реформировании государственного управления и возможности республики как субъекта Федерации, а также местные условия реформирование системы госуправления в Республике Бурятия, можно предположить, будет происходить в противоборстве двух направлений: традиционного, то есть совершенствования управления в рамках бюрократической модели организации. Это конкретизация требований, еще большая регламентация управленческой деятельности и организации, укрепление исполнительской дисциплины, усиление контроля и повышение ответственности.

И второго направления, предполагающего постепенное обновление систем государственного управления, направленного на фундаментальную трансформацию государственных систем и организаций с целью резкого повышения их эффективности, качества оказываемых государственных услуг, приспособляемости к изменяющимся условиям и способности к совершенствованию.

Опыт вышеперечисленных стран, идущих по пути обновления систем государственного управления, показывает, что для этого требуется реализация «пяти стратегий» обновления:

• -    основная стратегия, заключающаяся в уяснении цели и задачи государства (организации), его роли (за что именно ответственна организация) и на этой основе выработка стратегического курса;

• -    стратегия, ориентированная на последствия (результаты), направлена на то, чтобы создать в деятельности государственных организаций понятие последствий работы, ответственности (государства, организации) за результаты своей деятельности, то есть создает стимулы для работы;

• -    стратегия, ориентированная на потребителя, направлена на усиление отчетности государства, организации перед потребителем (потребительский выбор, конкурентный выбор, гарантии качества услуг);

• -    стратегия управления направлена на изменение полномочий и подотчетности. Полномочия по принятию важных решений перемещаются вниз по иерархической лестнице внутри организации и за ее пределы. Изменяются формы управления: вместо детально расписанных правил и спускаемых сверху команд на первый план выдвигаются распределение обязанностей и системы, порождающие ответственность за результаты. Наделение организаций полномочиями и освобождение их от давления вышестоящих управляющих органов. Наделение полномочиями служащих, передача им права принимать решения и отвечать за них;

• -    стратегия культуры поведения направлена на изменение ценностей, норм, образа действий и мышления, отношений и ожиданий государственных организаций и их служащих [8].

Преобразования по этому направлению должны завершиться реструктуризацией государственных организаций и систем путем изменения их целей, стимулов, отчетности, распределения полномочий и всей культуры их поведения. В дальнейшем должна произойти корректировка организационной схемы управления, не означающая только сокращение штатов и бюджетов государственных структур. Ее цель – создание таких государственных органов и организаций, которые бы нацелены и внутренне мотивированы на постоянный поиск способов повышения своей эффективности по собственной инициативе, без внешнего давления, то есть, приобрели бы высокие адаптивные свойства.

Такая комплексная реализация этих пяти стратегий позволит достигнуть весомых результатов в деле реформирования системы государственного управления Республики Бурятия.

Преобразование по второму направлению дало бы возможность системе государственного управления республики быть готовой к любым изменениям, которые диктует постоянно меняющаяся внешняя среда.