Проблемы и перспективы ведения реестров объектов санитарно-эпидемиологического надзора для задач перехода на риск-ориентированную модель деятельности

Как, собственно, смена парадигмы контроля и надзора, так и открытость федеральных контролирующих органов предусматривается проектом Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». Документ декларирует, что выбор объектов государственного и муниципального контроля и надзора и определение периодичности проведения мероприятий должны осуществляться на основе оценки степени потенциальной опасности объектов. Проект закона устанавливает требования учета, документирования и анализа результатов контрольно-надзорных мероприятий, обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности контрольных органов.

Как следствие, перед контролирующими органами, в том числе перед Роспотребнадзором, встает задача обоснованного и транспарентного выбора приоритетов при ведении контроля. При этом контрольно-надзорные действия должны в итоге обеспечить эффективное управление процессом минимизации рисков для жизни и здоровья населения.

Реализация положений законопроекта потребует создания и ведения отраслевых реестров рисков, разработки алгоритмов, стандартов, регламентов и руководств по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий на основе рискового подхода.

Утвержденные Приказом Руководителя № 1302 от 26.12.2014 г. методические рекомендации «Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Классификация видов деятельности и хозяйствующих субъектов по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий» [4] в своих принципиальных положениях и подходах полностью соответствуют намечаемым изменениям в законодательстве. Документ, скорее всего, потребует некоторой редакции в целях приведения его в соответствие с нормативным актом более высокого уровня (потребуется терминологическая доработка документа, может быть внесение дополнений в классификацию объектов в соответствии с принятыми положениями закона и т.п.). Однако основные методические подходы уже определены и требуют лишь уточнения и апробации.

Первым шагом в реализации подходов является формирование региональных реестров юридических лиц (ЮЛ) и индивидуальных предпринимателей (ИП), деятельность которых подлежит государственному санитарно-эпидемиологическому контролю (надзору) и контролю в сфере защиты прав потребителей. Такие реестры в управлениях Роспотребнадзора в субъектах Федерации в том или ином виде уже существуют. В ряде регионов реестры содержат нескольких сотен ЮЛ и ИП (Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ), в других – нескольких десятков тысяч (г. Москва, Московская область, г. Санкт-Петербург, Ростовская область и пр.). При этом, как правило, перечни хозяйствующих субъектов формируются на основе базы данных налоговой службы, которая имеет необходимые сведения по паспортной части ЮЛ или ИП. В некоторых регионах актуализация баз данных из налоговой службы производится ежемесячно. Так, к примеру, обновляются электронные базы объектов надзора в Омской области, содержащие на 1 марта 2015 г. 11588 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Свердловской области обмен данными между налоговой службой и Управлением Роспотребнадзора по спискам налогоплательщиков происходит поквартально. В Пермском крае базы данных актуализируются раз в год и т.п.

Реестры в основном содержат коды региона (согласно кодам Федеральной налоговой службы), в котором объект надзора осуществляет свою деятельность; идентификационные номера налогоплательщиков; наименования ЮЛ или ИП; коды видов экономической деятельности (ОК-ВЭД), как основные, так и дополнительные; юридические и почтовые адреса и прочие общие данные. Иная информация накапливается отдельными регионами в соответствии со сложившейся практикой и используемыми программными средствами, в том числе разработанными для внутреннего использования.

Вместе с тем риск-ориентированная модель деятельности службы требует существенного расширения содержания баз данных о подлежащих контролю (надзору) юридических и физических лицах. Прежде всего это касается данных, позволяющих оценить профиль риска объекта и численность населения под воздействием опасных факторов, присущих деятельности.

Множественность видов деятельности, которые подлежат санитарно-эпидемиологическому надзору у одного ЮЛ или ИП, а также наличие территориально разрозненных имущественных комплексов, на которых эти виды деятельности осуществляются, усложняет ведение реестров. Требуется четкое терминологическое определение объекта надзора для того, чтобы именно к объекту «привязывать» факторы опасности и риска и население, находящееся под его воздействием.

Проект рассматриваемого федерального закона под объектами государственного контроля и надзора предлагает понимать «физические и юридические лица; имущество, в том числе производственные объекты – территории, здания, помещения, сооружения, оборудование, устройства, материалы, транспортные средства, перевозимые ими грузы и иные подобные объекты, используемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности, деятельность физических и юридических лиц; результаты деятельности физических и юридических лиц, в том числе продукцию…, представляющие опасность причинения вреда жизни, здоровью людей…». Такое определение несколько осложняет формализацию процедуры ведения реестра. Например, к юридическому лицу, которое само является объектом надзора, еще должны быть отнесены разные виды деятельности, к которым предъявляются специальные обязательные требования, а также отдельные имущественные комплексы (здания, сооружения и т.п.), на которых эти виды деятельности реализуются. Соответственно, реестр должен иметь разветвленную иерархическую структуру, учитывающую специфику надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия.

В рамках пилотного проекта, предусмотренного приказом № 1302, для задач классификации по потенциальному риску причинения вреда здоровью отрабатывается процедура формирования реестров объектов, осуществляющих свою деятельность на территории региона (субъекта РФ) и подлежащих надзору со стороны органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и безопасности человека. Реестр представляет собой совокупность связанных таблиц и состоит из пяти основных частей:

• -    паспортная часть ЮЛ или ИП (объекты надзора «верхнего уровня», которые в методических рекомендациях, утвержденных приказом № 1302, названы «субъектами надзора»), включающая сведения о месте регистрации, коды, характеризующие виды экономической деятельности, формы собственности и т.п.;

• -    паспортная часть (в совокупности или отдельно) территориально выделенных имущественных комплексов, зданий и сооружений конкретного ЮЛ или ИП, осуществляющих один и тот же вид деятельности - объектов надзора «нижнего уровня»;

• -    специальная часть, содержащая сведения о результатах контрольно-надзорной деятельности в отношении объектов надзора – как верхнего уровня в целом, так и объектам «нижнего уровня» по-отдельности; данные о численности населения, находящегося под воздействием объекта надзора и р езультаты расчета уровня риска и классификации объектов надзора .

Возможным является формирование основных таблиц реестра объектов надзора в форматах MS Excel. Таблицы содержат поля (столбцы) для заполнения данных первых четырех частей реестра – листы «Субъект», «Объект», «Надзор», «Численность». Заполнение реестра в этом случае сопряжено с необходимостью контролировать целостность данных.

Более правильной, но одновременно и более сложной альтернативой представленному шаблону, является использование для наполнения реестра объектов надзора специально разработанных структур данных, организованных в виде связанных таблиц. Практические решения по организации системы хранения могут быть различными и ориентироваться на информационную систему, используемую в регионе.

В качестве одного из решений по организации данных предлагается структура, представляющая собой совокупность нормализованных таблиц данных и связанных с ними справочников (рисунок).

В структуре данных выделяются четыре логических блока информации:

• 1)    блок справочной информации (справочники территорий; форм организации предпринимательской деятельности; ведомственной классификации; статей законодательства; справочник типов законодательства; таблица связи объекта с видами деятельности по форме 1–14 «Сведения о результатах осуществления федерального государственного надзора территориальными органами Роспотребнадзора»;

• 2)    блок основных данных по объектам и субъектам надзора (таблица для хранения общих сведений об объекте надзора «верхнего уровня»; таблица для хранения общих сведений об объекте надзора «нижнего уровня»;

  Data_Subject

  
  

  Inn

  
  

  OGRN Name_Subject Okved (FK) Adr_Index Adr_PLACE_city Adr_Street Adr_Builfing Date_Registration Date_Begin Date_End

  
  

  Data _ population _ soil

  ID_TER (FK) Id_Object (FK)

  Type_name

  r

  p

  
  

  SPR_TER ID_TER

  
  

  Data_InspectionStatistics

  Id_Object (FK)

  ID_TER (FK)

  
  

  Dict_ Okved Okved

  
  

  Parent

  Name_string

  
  

  Dict_Article of Law Id_Article of Law

  
  

  Parent ShortName

  Id_Type_Law (FK) FullName

  
  

  Data_StatisticViolations

  Id_Object (FK)

  Id_Article of Law (FK)

  Id_VedKlass (FK) Id_Type_Law (FK)

  ID_TER (FK)

  
  
  

  Number of Violations

  DICT_CONNECT

  Id_VedKlass (FK) Id_Object (FK) ID_TER (FK)

  Id_Type_Law (FK)

  
  

  NAME_TER order_ter

  
  

  Data_Object ID_TER (FK) Id_Object

  Okved_Object Name_Object OKATO Adr_Index Adr_MO Adr_Street Inn (FK) Okved (FK) Adr_Building

  
  

  Dict_Type_Law Id_Type_Law

  
  

  —• Number_of_Inspections Number_of_Labtest Number_of_LabtestViolation

  
  

  Data_Object_population

  Id_Object (FK)

  ID_TER (FK)

  
  

  P_work

  P_customers_ service

  P_custom_food_product

  P_customers_product

  Р_ air

  P_ water

  P_ soil

  
  

  Dict_VedKlass

  Id_VedKlass Id_Type_Law (FK)

  Parent Name_String

  
  

  Data _ Object _ work ID_TER (FK) Id_Object (FK)

  N

  Population_name t1 t2

  
  

  Data _ customers _ service

  ID_TER (FK)

  Id_Object (FK)

  Population

  Type_name

  V

  T

  t2

  
  

  Data _ population _ air

  Id_Object (FK)

  ID_TER (FK)

  Type_name

  r

  p

  
  

  Data _ Product _ Food

  ID_TER (FK)

  Id_Object (FK)

  V

  m

  
  

  Data_Product

  Id_Object (FK) ID_TER (FK)

  V

  C

  
  

ShortTypeLaw £-----

FullTypeLaw

Рис. Схема организации данных реестра объектов надзора

• 3)    блок сведений о нарушениях, выявленных в ходе проверок, с разбивкой по статьям санитарного законодательства и законодательства в сфере защиты прав потребителей, а также о результатах лабораторных испытаний (таблица с данными по нарушениям статей законодательства; таблица с данными о последней проверке, сведения о лабораторных испытаниях);

• 4)    блок «население под воздействием» (таблицы для хранения данных о количестве населения, находящегося под воздействием, с выделением сведений о численности работников; потребителей товаров и услуг; населения под воздействием загрязнений атмосферного воздуха; воды, почв.

Ввод данных в представленной структуре требует разработки специальных программных средств как для автоматического начального заполнения (путем «переливания» данных из реестров налоговой службы), так и для последующего ручного ввода. В настоящее время Федеральным центром медико-профилакти- ческих технологий управления рисками здоровью населения разрабатывается информационная система, ориентированная на использование СУБД MS Access и выполняющая функции ручного ведения данных реестра. В рамках системы будет реализован алгоритм расчета показателей риска здоровью и классификации объектов надзора.

Наиболее сложным на текущий момент в формировании реестра является заполнение полей, отражающих численность населения, находящегося под воздействием того или иного вида деятельности объекта надзора. Необходима информация о плотности населения, проживающего на конкретных территориях, – для оценки численности населения, находящегося под воздействием атмосферных загрязнений; об удельном водопотреблении – для оценки численности населения под воздействием объектов по сбору и очистке воды; по длительности представления той или иной услуги; по удель- ному потреблению продовольственных и непро-водольственных товаров и т.п. Формирование справочников для практического применения при оценке риска причинения вреда здоровью является одним из важнейших направлений деятельности научных организаций Роспотребнадзора, осуществляющих методическую поддержку системы риск-ориентированного надзора и одной из задач пилотного проекта. Следует отметить, что проведение специализированными научными организациями направленных исследований с целью формирования справочных материалов для корректной оценки риска является общепринятой мировой практикой [8–10]. Рассматриваются и релевантные отечественные данные [3, 6, 7]. При этом существенно снижаются неопределенности при оценке риска и, соответственно, повышается надежность результатов и принимаемых по ним управляющих решений.

Апробация описанных подходов позволила сформировать ориентированные на последующую оценку рисков причинения вреда здоровью человека реестры объектов надзора в Омской, Липецкой, Калужской, Пермской областях.

Результаты апробации сформированных реестров в задачах расчетов риска причинения вреда здоровью и классификации объектов свидетельствуют о том, что корректно сформированные реестры (базы данных) дают самые широкие возможности для анализа.

Решается важнейшая задача – выделение объектов чрезвычайно высокого и высокого риска причинения вреда. Предварительные итоги по указанным регионам свидетельствуют о том, что объекты чрезвычайно высокого риска составляют не более 0,4 % от общей численности учтенных объектов надзора (это в основном юридические лица, ведущие деятельность в сфере сбора и очистки питьевых вод, подаваемых населению через крупные поверхностные водозаборы, а также объекты, осуществляющие деятельность по удалению сточных вод).

Порядка 1,5 % объектов надзора предварительно классифицированы как объекты высокого риска (в данном классе – объекты сбора, очистки воды, удаления сточных вод, промышленные предприятия, крупные объекты розничной торговли продуктами питания и т.п.).

Ведение реестра по объектам низшего уровня (отдельным, территориально выделенным имущественным комплексам – филиалам, отдельным подразделениям, торговым точкам и т.п.) позволяет для задач планирования выделять те комплексы, которые подлежат приоритетной проверке, осуществляемой в отношении отдельного юридического лица или индивидуального предпринимателя. Так, из отдельных территориально обособленных объектов ООО «Новогор-Прикамье» в Пермском крае 4 были классифицированы как объекты высокого риска причинения вреда здоровью (риски при осуществлении сбора и очистки воды, рассчитанные по предложенной методике, составили от 9,4·10^–2 до 3,6·10^–3), остальные – к объектам умеренного или низкого риска ( R <1·10^–3). Соответственно, именно выделенные объекты были определены как приоритетные для включения в выездные проверки.

Оценка и классификация рисков, формирующихся при осуществлении разных видов деятельности одним объектом надзора, позволяет определить содержание надзорных мероприятий и области санитарного надзора. В таблице приведены результаты оценки рисков, формируемых одним объектом надзора в отношении различных контингентов населения.

Результаты расчета риска причинения вреда Т-ным хозяйствующим субъектом, осуществляющим несколько видов деятельности на территории региона

Вид деятельности	Тип населения под воздействием
	работники	население под влиянием загрязнения атмосферного воздуха	население под воздействием факторов природных и питьевых вод	потребители продукции
Сбор и очистка воды	2,22E-05 (III класс)	5,92E-04 (Ш класс)	1,31E-01 (I класс)	–
Распределении воды	2,98E-04 (VI класс)	–	1,14E-02 (II класс)	–
Удаление сточных вод	8,47E-04 (III класс)	6,12E-04 (Ш класс)	5,47E-03 (II класс)	–
Общественное питание	1,06E-06 (IV класс)	–	–	5,09E-05 (IV класс)

Видим, что наибольшие потенциальные риски формируются в отношении населения. Объект подлежит надзору в сфере коммунальной гигиены с максимально допустимой частотой, в форме выездных проверок, с лабораторным сопровождением. Надзор за гигиеной труда, гигиеной питания должен осуществляться с меньшей частотой и с применением других форм проверок.

Обработка межрегиональных и федеральных реестров объектов надзора позволит получить количественные характеристики рисков причинения вреда здоровью при осуществлении разных видов деятельности, что, безусловно, позволит определить наиболее эффективные меры по управлению рисками методами контрольно-надзорного характера.

Выполненные исследования повели за собой и обоснование ряда задач, требующих незамедлительного решения. К таким задача относятся:

– разработка и документирование требований к учету числа нарушений при проведении проверок, если эти нарушения регистрируются на территориально обособленных имущественных комплексах (в разных зданиях и сооружениях) одного юридического лица или частного предпринимателя;

– обоснование и документирование единых подходов к определению численности населения, находящегося под воздействием, включая специфические, слабо до настоящего времени проработанные подходы к оценке населения под воздействием деятельности по удалению отходов, деятельности оптовых баз, аптек и т.п.;

– унификация соотнесения кодов экономической деятельности, которые подлежат санитарно-эпидемиологическому надзору с классификацией, используемой в статистической отчетности Федеральной службой в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в частности с формой 1.14);

– проработка подходов к регистрации нарушений требований технических регламентов и оценки связанных с этими нарушениями рисков причинения вреда потребителям;

– разработка рекомендаций по совершенствованию классификации промышленных объектов в рамках статистической отчетности Роспотребнадзора, поскольку существующая недостаточна для формирования профилей рисков и корректной классификации объектов надзора.