Проблемы качества кадров местного самоуправления

Автор: Шабунова Александра Анатольевна, Леонидова Галина Валентиновна, Чекмарева Елена Андреевна

Журнал: Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз @volnc-esc

Рубрика: Региональная экономика. Тема номера: проблемы и направления совершенствования местного самоуправления

Статья в выпуске: 1 (9), 2010 года.

Бесплатный доступ

В статье обобщённо представлены анализ статистических данных и результаты проведённых в Вологодской области социологических исследований, вскрывающих проблемы качества кадров местного самоуправления, а также показан уровень одобрения населением деятельности властных структур.

Местное самоуправление, уровень одобрения власти, эффективность местного самоуправления

Короткий адрес: https://sciup.org/147109193

IDR: 147109193

Текст научной статьи Проблемы качества кадров местного самоуправления

Источник: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

Таблица 3. Оценка кадровой обеспеченности муниципалитетов (в % от числа ответивших)

Год опроса	Крайне низкая (0-30%) и низкая (40-60%)	Средняя (70-90%)	Высокая (более 90%)
Городские поселения
2006	20,0	80,0	-
2007	20,0	50,0	30,0,
2008	-	56,2	43,8
Сельские поселения
2006	40,3	42,0	17,7
2007	22,6	53,0	24,4
2008	19,2	57,6	23,2
Муниципальные районы
2006	40,0	40,0	20,0
2007	42,8	57,1	-
2008	11,8	88,2	-
Источник: Результаты опросов глав муниципальных образований Вологодской области.

Об этом же свидетельствуют и результаты опросов глав муниципальных образований, проводимых Институтом социальноэкономического развития территорий РАН¹ начиная с 2007 г. [5, с. 15]. Наиболее значима рассматриваемая проблема для сельских поселений: каждый пятый глава оценил обеспеченность местной администрации кадрами как низкую и крайне низкую (табл. 3) .

Муниципальные образования остро нуждаются в квалифицированных кадрах муниципальной службы. Статистика показывает, что в 2009 г. более 77% муниципальных служащих имели высшее профессиональное образование, 21% – среднее специальное и 3% – не имели профессионального образования (табл. 4).

Численность работников органов местного самоуправления, получивших дополнительное профессиональное образование, в 2008 г. составила 2,7 тыс. чел., т. е. 19% всей численности государственных гражданских (муниципальных) служащих соответствующих органов (табл. 5) .

В Вологодской области, благодаря совместной деятельности Управления государственной службы и кадров Правительства

Таблица 4. Распределение работников, замещавших должности муниципальной службы РФ, по уровню образования

По состоянию Всего работников, человек Имели профессиональное образование Не имели профессионального образования высшее среднее чел. % чел. % чел. % На 1 января 1999 г. 177 626 91 935 51,8 80 749 45,4 4 942 2,8 1 января 2001 г. 280 311 158 003 56,4 107 074 38,2 15 234 5,4 1 января 2002 г. 283 663 169 524 59,8 99 608 35,1 14 531 5,1 1 сентября 2003 г. 294 004 190 392 64,8 92 108 31,3 11 504 3,9 1 января 2005 г. 300 561 203 661 67,8 87 619 29,2 9 337 3,0 1 января 2007 г. 343 654 245 390 71,4 86 394 25,1 11 870 3,5 1 октября 2008 г. 367 620 274 512 74,7 82 674 22,5 10 434 2,8 1 октября 2009 г. 364 903 280 597 76,9 75 203 20,6 9 103 2,5 Источник: [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

Таблица 5. Численность работников на государственных и муниципальных должностях, получивших дополнительное профессиональное образование (по данным единовременных обследований)

Численность работников, занимающих должности государственной гражданской и муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления	Получили дополнительное профессиональное образование
	человек	в % от численности государственных (муниципальных) служащих
	2008 г.	2008 г.
Всего работников	2 720	18,9
В том числе в органах: государственных	2 174	25,8
законодательных	12	12,1
исполнительных	2 009	28,1
из них: в территориальных органах федеральных министерств и ведомств	1 624	36,5
областных	385	14,3
судебной власти и прокуратуры	146	13,2
других государственных органах	7	7,8
местного самоуправления	546	9,2
из них: представительных	13	12,0
местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах)	432	9,3
контрольных	1	5,6
иных органах	100	8,6

Источник: Труд и занятость в Вологодской области в 2008 году: бюллетень / Вологдастат. – Вологда, 2009. – С. 111.

области и филиала Северо-Западной академии госслужбы, в 2007 г. было охвачено обучением более 1,5 тыс. человек. В филиале обучались 101 служащий федеральных органов, 170 государственных гражданских служащих, 332 муниципальных служащих. Однако, как видно из данных таблицы 6, пока при подготовке и повышении квалификации преобладают краткосрочные формы, нет должной этапности и последовательности, слабо используются активные методы. Особенно это касается подготовки глав сельских поселений и муниципальных служащих районного звена.

Главы местного самоуправления, согласно данным проводимого ИСЭРТ РАН опроса, признают недостаточность собственных знаний в определённых сферах

Таблица 6. Повышение квалификации кадров местного самоуправления в Вологодской области в 2007 г.

Формы повышения квалификации	Главы муниципальных образований		Муниципальные служащие
Формы повышения квалификации	чел.	в % к общей численности	чел.	в % к общей их численности
Учились в вузах по специальности, связанной с исполнением полномочий по муниципальной должности	14	3,8	332	6,2
Прошли краткосрочный курс повышения квалификации (не менее 72 часов обучения)	8	2,1	1500	28,0
Участвовали в 1-2-дневных семинарах, конференциях и т. п. по повышению квалификации	294	79,0	502	9,4
Прошли стажировку за рубежом	-	-	12	0,2

Источник: Отчётные материалы муниципальных органов Вологодской области за 2007 г.

Таблица 7. Оценка главами муниципальных образований уровня своей квалификации (в % от числа ответивших)

Вариант ответа	2006 г.			2007 г.			2008 г.
Вариант ответа	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы
Достаточный	33,3	20,8	50,0	50,0	22,8	68,8	44,4	23,3	57,1
Удовлетворительный	66,7	60,4	50,0	50,0	56,7	31,2	50,0	65,1	28,6
Недостаточный	-	18,8	-	-	20,5	-	5,6	11,6	14,3

Источник: Результаты опросов глав муниципальных образований Вологодской области, проведённых ИСЭРТ РАН в 2007 – 2009 гг.

Таблица 8. Оценка главами муниципальных образований уровня знаний муниципальных служащих (в % от числа ответивших)

Варианты ответа на вопрос: «В какой сфере, по Вашему мнению, имеется недостаток знаний муниципальных служащих?»	2006			2007			2008
	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы
Экономика	33,3	31,8	12,5	46,2	29,3	56,3	33,3	28,3	38,1
Юридические вопросы	41,7	86,0	50,0	46,2	84,5	37,5	61,1	83,1	47,6
Управление персоналом	-	8,4	-	-	5,0	37,5	16,7	8,7	14,3
Государственное и муниципальное управление	16,7	18,7	37,5	30,8	16,0	6,3	27,8	21,0	23,8
Информационные технологии	41,7	37,4	37,5	38,5	44,2	50,0	50,0	34,2	33,3
Земельное и имущественное управление	-	-	-	-	-	-	22,2	46,2	33,3

и оценивают уровень своей квалификации как «удовлетворительный». Только 23% глав сельских поселений, 44% – городских и 57% – муниципальных районов считают его достаточным для управления муниципальным образованием (табл. 7). В то же время значительное количество руководителей администраций (36%) затрудняются с практическим применением по- лученных в ходе повышения квалификации знаний.

Недостаточный уровень знаний муниципальных служащих, по мнению глав, наиболее сильно ощущается при решении многих вопросов: юридических и экономических, в области государственного и муниципального управления, в сфере использования информационных технологий (табл. 8) .

Таблица 9. Оценка главами муниципальных образований уровня квалификации муниципальных служащих (в % от числа ответивших)

Уровень квалификации	2006 г.			2007 г.			2008 г.
Уровень квалификации	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения	Муниципальные районы
Достаточный	41,7	17,8	25,0	30,8	15,6	12,5	42,0	17,8	45,0
Удовлетворительный	58,3	69,1	75,0	61,5	70,0	75,0	58,0	72,2	55,0
Недостаточный	-	13,1	-	7,7	14,4	12,5	-	10,0	-

Уровень профессионализма муниципальных служащих большинство глав местного самоуправления (около 72% – сельских поселений, 58% – городских и 55% – муниципальных районов) оценивают только как удовлетворительный (табл. 9) .

Любая система управления должна предусматривать оценку эффективности управленческих решений. В 2008 г. был принят Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» с перечнем соответствующих показателей [11]. В качестве отдельного критерия в нем выделена «удовлетворённость населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района)».

Мониторинговые исследования, проводившиеся ИСЭРТ РАН в период с 2005 по 2009 г. в Северо-Западном федеральном округе2, позволяют получить представление об отношении жителей субъектов округа к работе местных органов исполнительной власти. Преобладающей среди жителей СЗФО является доля тех, кто «полностью и в основном не одобряет» работу местных органов власти (табл. 10).

По характеру оценок населением работы глав местных администраций регионы СЗФО можно разбить на три группы:

1) регионы, в которых одобрительные оценки превалируют над отрицательными (Ленинградская область, Вологодская область);
2) регионы, в которых оценки жителей распределились примерно поровну (Мурманская область, Калининградская область, Псковская область);
3) регионы, в которых удельный вес отрицательных оценок больше, чем положительных (их большинство: г. Санкт-Петербург, Республика Коми, Республика Карелия, Архангельская область, Новгородская область).

По данным исследований, проводимых ИСЭРТ РАН на территории Вологодской области3, на протяжении многих лет оценка населением деятельности властных структур регионального и местного уровня

Таблица 10. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы оцениваете в настоящее время деятельность..?» (в % от числа опрошенных, 2009 г.)

Регион	Вариант ответа
	Полностью и в основном одобряю		Полностью и в основном не одобряю		С деятельностью не знаком		Затрудняюсь ответить
	главы местной администрации	Совета самоуправления	главы местной администрации	Совета самоуправления	главы местной администрации	Совета самоуправления	главы местной администрации	Совета самоуправления
Ленинградская обл.	39,5	29,7	36,0	20,2	9,4	21,4	15,1	28,7
Республика Карелия	22,2	23,8	57,7	47,1	7,1	10,1	13,0	19,0
Вологодская обл.	37,0	34,1	30,7	27,5	7,7	9,3	24,6	29,1
Архангельская обл.	27,9	18,2	37,2	35,4	6,7	11,2	24,4	35,2
г. Санкт-Петербург	20,4	15,0	33,7	28,9	18,2	21,4	27,7	34,7
Республика Коми	26,4	17,5	41,9	30,7	8,7	18,7	22,9	33,2
Мурманская обл.	31,7	25,0	31,5	25,6	9,8	15,1	27,0	34,3
Новгородская обл.	22,3	12,8	40,8	32,5	5,0	11,3	32,0	43,5
Псковская обл.	21,9	14,0	25,2	20,0	13,5	21,2	39,4	44,9
Калининградская обл.	10,5	7,8	44,8	41,8	20,0	17,3	24,8	33,3
Среднее по СЗФО	26,0	20,4	38,0	32,0	11,0	14,8	25,1	32,9

Источник: Мониторинг общественного мнения ИСЭРТ РАН.

Таблица 11. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы оцениваете в настоящее время деятельность..?» (позиция «Полностью и в основном одобряю»; в % от числа опрошенных)

Институт власти 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. Президент РФ 66,0 65,4 70,0 75,3 73,4 62,9 Губернатор области 56,1 51,1 48,8 55,8 56,5 44,8 Глава местной администрации 45,9 41,4 39,3 41,1 44,1 40,8 Законодательное Собрание области 30,6 34,7 35,7 39,3 40,5 34,3 Совет самоуправления (городская, районная Дума) 28,0 33,7 34,6 37,7 37,7 35,7 Источник: Мониторинг общественного мнения ИСЭРТ РАН. ниже, чем федерального. Так, удельный вес граждан, одобряющих работу глав местных администраций, советов самоуправления, не достигает и 50% (табл. 11).

Оценить не только уровень одобрения, но и степень единодушия в отношении к власти позволил перевод качественных характеристик одобрения населением деятельности властных структур в количественную четырёхбалльную шкалу (1 балл – полностью не одобряю, 2 – в основном не одобряю, 3 – в основном одобряю, 4 – полностью одобряю). Результаты вычислений показали, что в период с 2000 по 2009 г. происходил рост уровня одобрения институтов власти, о чем говорит увеличение мате- матического ожидания4 (табл. 12), в первую очередь в оценках деятельности советов самоуправления и глав местных администраций. При этом различия в мнениях населения заметно сильнее проявляются в оценках деятельности местных органов управления, чем региональной и федеральной власти, что подтверждают большие значения среднеквадратического отклонения.

Одной из причин низкого уровня одобрения деятельности органов местного самоуправления является, по нашему мнению,

Таблица 12. Основные статистики показателей одобрения деятельности властных структур

Властная структура 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. Президент РФ Математическое ожидание 2,94 2,90 3,02 3,12 3,11 2,94 Среднеквадратическое отклонение 0,71 0,76 0,69 0,68 0,66 0,73 Губернатор области Математическое ожидание 2,84 2,65 2,64 2,77 2,79 2,66 Среднеквадратическое отклонение 0,77 0,79 0,76 0,73 0,73 0,79 Глава местной администрации Математическое ожидание 2,62 2,49 2,46 2,52 2,59 2,58 Среднеквадратическое отклонение 0,83 0,83 0,79 0,78 0,81 0,83 Законодательное Собрание области Математическое ожидание 2,50 2,45 2,50 2,60 2,68 2,60 Среднеквадратическое отклонение 0,77 0,80 0,74 0,71 0,71 0,77 Совет самоуправления (городская, районная Дума) Математическое ожидание 2,48 2,47 2,47 2,53 2,58 2,55 Среднеквадратическое отклонение 0,83 0,83 0,78 0,76 0,78 0,81 Источник: Мониторинг общественного мнения ИСЭРТ РАН. слабая информированность населения: результаты опросов показывают, что в полной мере информированными считает себя только 7 – 14% населения (табл. 13).

Большая часть жителей области информированы о деятельности управленческих структур лишь частично, при этом четверть жителей региона совершенно не информированы об этом. Повышение информированности в отношении деятельности органов местного самоуправления увеличивает уровень доверия к власти, формирует активную жизненную позицию населения, снижает социальное напряжение. Не случайно одним из приоритетных направлений повышения эффективности местного управления является его открытость и тесное взаимодействие власти с гражданским обществом[4].

Мониторинг эффективности управления развитием муниципалитета, проводимый ИСЭРТ РАН в течение ряда лет в г. Вологде, показывает, что большинство населения отрицательно характеризует моральный статус сотрудников аппарата городского управления , представляя их преимущественно как людей, для которых важны сама власть (22% от числа опрошенных) и привилегии, данные этой властью (23%; табл. 14 ). В то время как удельный вес жителей, считающих, что чиновники городской администрации заботятся о благе

Таблица 13. Распределение ответов на вопрос: «Достаточно ли Вы информированы о деятельности органов местного самоуправления?» (в % от числа опрошенных)

Варианты ответа	Дата	Вологда	Череповец	Районы	Область
Информирован в полной мере	Июнь 09	14,0	8,4	8,1	9,6
Информирован в полной мере	Авг. 08	7,1	14,1	9,4	10,1
Частично информирован	Июнь 09	60,8	71,1	66,6	66,3
Частично информирован	Авг. 08	57,1	64,4	66,4	63,7
Совсем не информирован	Июнь 09	24,4	20,5	25,3	23,9
Совсем не информирован	Авг. 08	35,4	20,7	23,7	25,7
Затрудняюсь ответить	Июнь 09	0,8	0,0	0,0	0,2
Затрудняюсь ответить	Авг. 08	0,3	0,8	0,5	0,5
Источник: Мониторинг общественного мнения ИСЭРТ РАН.

Таблица 14. Мнение горожан о работниках администрации г. Вологды (в % от числа опрошенных, без затруднившихся ответить)

Показатели 2003 – 2004 гг. (среднее) 2005 – 2006 гг. (среднее) 2007 г. 2008 г. 2009 г. Это образованные, знающие специалисты 10,1 6,3 5,8 7,0 6,9 Это люди, которые заботятся о благе населения города 8,6 6,7 6,8 5,9 5,5 Это организаторы-практики, умеющие работать с людьми 8,9 11,3 2,9 10,8 11,8 Для этих людей главное – сама власть 21,5 29,5 23,8 19,6 22,3 Это люди, озабоченные только своими привилегиями 26,4 19,8 29,9 20,3 23,0 Это защитники «старых», дореформенных взглядов 1,4 2,7 2,6 3,1 5,5 Источник: Разработка направлений повышения эффективности управления социально-экономическим развитием г. Вологды в условиях кризиса: отчёт о НИР / ИСЭРТ РАН, 2009. населения, составляет только 6%. Однако доля горожан, характеризующих работников администрации как организаторов-практиков, умеющих работать с людьми, с каждым годом увеличивается.

Представляется, что такая ситуация может быть вполне типичной для многих российских территорий.

В современных условиях определяющим становится профессионализм управленческих кадров страны. В его основе должны быть прежде всего социальная компетентность и высокая квалификация. Совершенно очевидно, что если муниципальный чиновник хорошо знает своё дело, проявляет собранность, деловитость при выполнении должностных обязанностей, то его труд получает достойную оценку со стороны населения, что поддерживает авторитет всего органа местного самоуправления.

В силу национальных особенностей и различий в уровне экономического развития в каждой стране сложился свой образ идеального управленца (табл. 15) .

В России, поставившей перед собой задачу перехода на инновационный путь развития, будет постоянно расти спрос на управленцев нового типа [15], наиболее важными характеристиками которых являются следующие:

– готовность к постоянной инновационной деятельности;

– подготовленность к обработке и оценке информации как постоянной составляющей трудовой деятельности;

– умение действовать в экстремальных условиях, принимать нестандартные решения, анализировать возникающие проблемы;

– включённость в систему непрерывного образования;

– готовность к сочетанию личных и групповых интересов, установлению контакта внутри своей группы и с другими коллективами;

– инициативность и предприимчивость;

– сочетание технической и гуманитарной культуры;

– профессиональная, квалификационная, территориальная подвижность.

В характеристиках управленцев нового типа отмечаются и такие качества, как:

– наличие стратегического инновационного мышления;

– умение воздействовать на взаимоотношения многих людей и структур;

– владение искусством управления смешанными командами из представителей различных сфер и групп;

– высокий уровень работы с информацией и коммуникациями в виртуальном пространстве.

Ещё одной важной компетенцией, которая остро требуется в структурах власти и актуальность которой становится всё более выраженной, является способность работать в условиях недостатка времени [2].

Таким образом, в сфере местного самоуправления наблюдается недостаток кадров

Таблица 15. Сравнительные характеристики профессионально-значимых качеств менеджеров в разных странах

Страна Наиболее важные качества хорошего менеджера США Развитость ума, честность, логичность, техниковооружённость, широта познаний, перспективность, коммуникабельность, цельность характера, лидерство, способность делегировать власть, ораторские способности, умение принимать решения, твёрдость, умение сосредоточиваться, умение воспитывать, чувство юмора, умение слушать, желание слушать, объективность, организаторские способности Великобритания Способность делегировать власть, коммуникабельность, доступность, умение слушать, авторитетность, компетентность, техниковооружённость, честность, твёрдость, заинтересованность в людях, позитивность, решительность, юмористичность, широта способностей, продуктивность, дружелюбие, прилежание, общительность, знание специальности, отсутствие болтливости Франция Умение и навыки межличностного общения, неординарность, жизненный опыт, техническая компетентность, авторитет, внешние данные Финляндия Напористость, включающая агрессивность (в положительном смысле слова), целеустремлённость, стремление обязательно добиться достижения поставленных целей, доведения начатого дела до конца Япония Энергичная инициативность и решительность, в том числе в условиях риска, долгосрочное предвидение и гибкость, широта взглядов, глобальный подход, умение правильно проводить расстановку кадров, готовность и способность выслушивать мнение других, личное обаяние, использование открытого стиля управления, приветствующего сотрудничество, умение чётко формировать цели и установки Россия Отзывчивость, внимательность, вежливость, техническая грамотность, воля, настойчивость, решительность, ум, толковость, сообразительность, организаторские способности Источник: Сутович Е. Профессионально-значимые качества менеджера. Взгляд вчера и сегодня [Электронный ресурс]. – Режим доступа: (15.01.2010 г.).

(почти каждый пятый глава оценил обеспеченность местной администрации кадрами как низкую и крайне низкую).

Кроме того, профессиональный уровень кадров местного самоуправления, согласно данным исследований, недостаточен для эффективного решения вопросов местного значения (только 23% глав сельских поселений ответили, что имеют соответствующую квалификацию). Отсутствие у муниципальных служащих необходимых знаний и профессиональных навыков приводит к низкой эффективности управленческих решений и, как следствие, к снижению авторитета органов местного самоуправления среди населения.

Результаты исследований, проведённых на территории СЗФО, показывают, что уровень одобрения деятельности местного самоуправления в регионах довольно низкий. Реальная система органов местного самоуправления видится пока значительной части населения скорее как институт официальной власти, нежели институт народовластия, созданный по инициативе граждан.

Следовательно, вопросы подготовки муниципальных управленцев и формирования кадрового резерва требуют повышенного внимания со стороны государства и гражданского общества.

Статья научная